Artikel 68 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland

Die Vertrauensfrage ist ein politisches Instrument in vielen Demokratien. Die Regierung kann dem Parlament die Vertrauensfrage stellen, um festzustellen, ob es mit ihrer Haltung grundsätzlich noch übereinstimmt, und gravierende Konflikte abklären. Ein negatives Ergebnis führt häufig zum Rücktritt der Regierung oder zu Neuwahlen.

Demokratie ist Macht auf Zeit

In Deutschland spricht man von einer Vertrauensfrage im Sinne von Artikel 68 des Grundgesetzes, wenn der Bundeskanzler an den Bundestag den Antrag richtet, ihm das Vertrauen auszusprechen. Die Vertrauensfragen von Helmut Kohl 1982 und Gerhard Schröder 2005 bewegten sich am Rande der Verfassung, die von den Gründungsvätern so nicht vorgesehen war. Beide Kanzler hatten die Mehrheit im Bundestag und stellten die Vertrauensfrage, um sich vom Volk bestätigen zu lassen. Was Helmut Kohl 1983 gelang, erreichte Gerhard Schröder 2005 nicht. Die Regierung Schröder wurde durch die Regierung Merkel abgelöst.

Der Unterschied zum konstruktiven Misstrauensvotum liegt darin, dass der Bundeskanzler selbst die Initiative ergreift und nicht vom Parlament gegen ihn vorgegangen wird. Er kann mit der Vertrauensfrage oder schon mit ihrer bloßen Androhung die ihn tragende Parlamentsmehrheit disziplinieren. Wird sie nicht positiv beantwortet, kann er dem Bundespräsidenten vorschlagen, den Bundestag aufzulösen.

Die Vertrauensfrage kann nicht beliebig zur Auflösung des Bundestages zum geeignet erscheinenden Zeitpunkt genutzt werden, vielmehr muss eine „echte“ Regierungskrise vorliegen. Das Bundesverfassungsgericht hat anlässlich einer Organklage 1983 dem Bundeskanzler und dem Bundespräsidenten in dieser Frage allerdings einen großen Beurteilungsspielraum zugebilligt. Diesen Spielraum hat das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung über die Auflösung des Bundestages im Jahre 2005 bestätigt.

Inhaltsverzeichnis

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Wortlaut

Artikel 68 lautet in der seit dem 23. Mai 1949 unveränderten Fassung des Grundgesetzes:

Artikel 68
(1) Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen. ²Das Recht zur Auflösung erlischt, sobald der Bundestag mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen anderen Bundeskanzler wählt.
(2) Zwischen dem Antrage und der Abstimmung müssen achtundvierzig Stunden liegen.

Entstehung

Die Weimarer Verfassung von 1919 kannte weder eine Vertrauensfrage noch das konstruktive Misstrauensvotum. Vielmehr enthielt ihr Artikel 54 die Vorschrift, dass der Reichskanzler und die Reichsminister „zu ihrer Amtsführung des Vertrauens des Reichstags“ bedürfen. Sie mussten zurücktreten, wenn der Reichstag ihnen durch „ausdrücklichen Beschluss das Vertrauen entzog“. Darüber hinaus besaß der Reichspräsident bei der Ernennung des Reichskanzlers einen starken Einfluss, da er parallel zum Reichstag auch dessen Vertrauen benötigte. Dieses so genannte destruktive Misstrauensvotum ermöglichte es dem Reichstag, den Reichskanzler (oder einen Reichsminister) zur Amtsaufgabe zu zwingen, selbst wenn die das Misstrauen aussprechende Parlamentsmehrheit keine gemeinsame Politik verband. Der Reichstag besaß damit im Gegensatz zum Bundestag ein indirektes Mitspracherecht, was die Zusammensetzung der Reichsregierung betraf.

Das Problem des Systems lag darin, dass sich im Parlament rein negative Mehrheiten finden konnten, die zwar eine Regierung stürzten, aber keine neue ins Amt brachten. Dies wurde besonders virulent 1932, als die Reichskanzler Franz von Papen und Kurt von Schleicher keine Unterstützung oder Tolerierung der Parteien erwarten durften. Durch den Zusammentritt des Reichstags und die sofortige Rücktrittsforderung war die Regierung von Papen im November gestürzt worden, und von Schleicher musste dasselbe befürchten, als Ende Januar 1933 der Reichstag wieder tagen würde.

Die Konstruktion der Artikel 67 und 68 des Grundgesetzes, also des konstruktiven Misstrauensvotums und der Vertrauensfrage, stärkt die Position des Regierungschefs und verringert die Möglichkeiten für politisch gegensätzliche Fraktionen, gemeinsam einen missliebigen Bundeskanzler aus dem Amt zu befördern. Gleichzeitig schwächt das Grundgesetz auch die Position des Bundespräsidenten zu Gunsten des Bundeskanzlers. Da die Bundesminister zu ihrer Amtsführung ausschließlich des Vertrauens des Bundeskanzlers bedürfen und weder durch den Bundespräsidenten noch durch den Bundestag ihre Ablösung durchgesetzt werden kann, ist der Bundeskanzler im politischen System der Bundesrepublik das zentrale politische Handlungsorgan.

Der Bundeskanzler besitzt somit eine im Gegensatz zum Reichskanzler massiv gestärkte Position. Dennoch bleibt er über die Möglichkeit der jederzeit möglichen Abwahl durch eine neu formierte Parlamentsmehrheit an das Parlament gebunden. Die Position des Bundespräsidenten ist hier weitaus schwächer als in Weimarer Zeiten, da der Reichspräsident den Reichskanzler und jeden seiner Minister jederzeit auch ohne Zustimmung des Parlaments entlassen konnte.

Siehe auch: Selbstauflösungsrecht

Verfassungsrechtliche Problematik der Vertrauensfrage

Echte Vertrauensfrage

Das Bundesverfassungsgericht verkündet das Urteil in der Organklage gegen die Parlamentsauflösung, 1983

Gegen die Auflösung des Bundestages 1983 durch Bundespräsident Karl Carstens nach der Vertrauensfrage Helmut Kohls hatten vier Mitglieder des Bundestages Organklage eingelegt, weil sie der Ansicht waren, dass Helmut Kohl sehr wohl das Vertrauen einer Mehrheit des Bundestages habe, aber in missbräuchlicher Weise Neuwahlen herbeiführen wolle. In seiner Entscheidung über die Organklage vom 16. Februar 1983 hat das Bundesverfassungsgericht umfassend zum Instrument der Vertrauensfrage Stellung genommen (BVerfGE 62, 1). Es hat festgestellt, dass die Entscheidung des Bundespräsidenten über die Annahme oder Ablehnung des Vorschlags des Bundeskanzlers auf Auflösung des Bundestages „eine politische Leitentscheidung“ sei und seinem pflichtgemäßen Ermessen obliege (Punkt 2 des Tenors der Entscheidung). Dieses Ermessen sei nur dann eröffnet, wenn die übrigen Vorschriften des Grundgesetzes beachtet worden sind.

Im Sinne von Art. 68 GG sei Vertrauen nicht im umgangssprachlichen Sinne definiert, sondern als Zustimmung zu Person und Programm des Bundeskanzlers. Dies bedeute, dass der Bundeskanzler die Vertrauensfrage nur stellen dürfe, wenn er sich tatsächlich nicht mehr sicher sei, dass seine Politik von der Parlamentsmehrheit unterstützt wird. Dadurch muss seine Handlungsfähigkeit so stark beeinträchtigt sein, dass er „eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit getragene Politik nicht sinnvoll zu verfolgen vermag“ (Punkt 6 des Tenors der Entscheidung). Dies sei ein „ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal“ der Vorschrift – echte Vertrauensfrage.

Die Grundhaltung des Bundesverfassungsgerichtes brachte der Verfassungsrichter Rinck in seinem Sondervotum sehr pointiert zum Ausdruck, als er schrieb: „Finden setzt aber Suchen voraus.“ (BVerfGE 62, 1; Absatz 216). Er bezog sich damit auf den Wortlaut des Artikels 68, der mit den Worten „Findet der Antrag des Bundeskanzlers …“ beginnt. Für das Bundesverfassungsgericht war jedoch entscheidend, dass das ursprüngliche Regierungsprogramm ausdrücklich befristet war und nicht alle Politikbereiche umfasste. Dies gab letztlich auch den Ausschlag, dass es die Auflösungsentscheidung des Bundespräsidenten tolerierte. Da das Regierungsprogramm Kohls nur ein so genanntes „Notprogramm zu Bewältigung der dringendsten Probleme“ war, nahm das Bundesverfassungsgericht an, dass die Gemeinsamkeiten dieser Koalition trotz des Willens zur Neubildung der Koalition nach einer Bundestagswahl am 6. März 1983 verbraucht waren.

Die Entscheidung des Verfassungsgerichts, das im konkreten Fall mehrheitlich das Suchen als gegeben ansah und die Verfassungsmäßigkeit der Auflösung des Bundestags somit im Ergebnis bejahte, war umstritten, auch innerhalb des Gerichtes. Zwei der acht Richter stimmten der Entscheidung im Ergebnis nicht zu. Diese Richter werteten insbesondere die so deutliche negative Beantwortung der Vertrauensfrage (mit 8 zu 489 Stimmen) als Zeichen für eine offensichtliche Absprache mit dem Ziel der vorzeitigen Herbeiführung von Neuwahlen. Sie verneinten damit die Ansicht, dass die Enthaltung der Abgeordneten von CDU/CSU und FDP ähnlich wie die Nichtteilnahme der Bundesminister bei der Vertrauensfrage Brandts 1972 nur zur Sicherstellung der nicht positiven Beantwortung diente. Sie untermauerten ihr Sondervotum auch damit, dass noch am Tag vor der Abstimmung über die Vertrauensfrage der Haushalt für das Jahr 1983, die Grundlage für die Politik der Bundesregierung, mit den Stimmen von CDU/CSU und FDP verabschiedet worden war.

Normative Parlamentsperiode (Art. 39 GG) und unechte Vertrauensfrage

Nach Art. 39 GG beträgt die Parlamentsperiode vier Jahre. Die Bundesregierung hat hierbei keine Gestaltungsmöglichkeiten.

Der Bundeskanzler darf die Vertrauensfrage also nicht mit dem Ziel stellen, sie negativ beantwortet zu bekommen, damit er zum seiner Ansicht nach geeigneten Zeitpunkt Neuwahlen vorschlagen kann, sofern er insgesamt noch mit der Zustimmung der Mehrheit des Bundestages zu seiner Politik rechnen kann (unechte Vertrauensfrage).

Somit ist – wenn auch in wechselseitigen Grenzen – ein gewisser Vorrang der Parlamentsperiode vor den Regierungsinteressen gegeben. Denn ein tragendes Prinzip der Demokratie ist die Macht auf Zeit. Nach den Wertentscheidungen des Grundgesetzes soll der Bundestag möglichst die gesamte Legislaturperiode über Bestand haben, gleich welche Regierung von ihm getragen wird. Dieses Stabilitäts- und Kontinuitätssystem zwischen Regierung und Parlament legt nahe, dass die politische Krise eines bestimmten Regierungsprogramms oder eines bestimmten Kanzlers nicht das Ende des Parlaments als Regelfall nach sich ziehen soll. Hier besteht ein Wechselverhältnis zwischen unsicheren Parlamentsmehrheiten und Regierung bzw. zwischen der Suche nach einem neuen Kanzler mittels Misstrauensvotums und Parlamentsauflösung über die Vertrauensfrage. Das BVerfG unterstrich in seiner Entscheidung, dass Art. 68 GG nicht nur für den Minderheitskanzler gelte, sondern für jede Regierung. Daher könne es erst nach einer abgestuften Gesamtschau der politischen Situation dazu kommen, dass von den Verfassungsorganen im Sinne der oben genannten Maßstäbe der Zweck der Verfassungsnorm, namentlich die Wiederherstellung und Festigung der hinreichenden parlamentarischen Regierungsunterstützung, nur durch Neuwahlen zu erreichen sei.

Insofern deutet das Verfassungsgericht an, dass in engen Grenzen auch die unechte Vertrauensfrage zu einer verfassungsgemäßen Parlamentsauflösung führen könnte.

Äquivalenzformel (Legalität ist gleich Legitimität)

In seiner Entscheidung zur Vertrauensfrage von 1983 konkretisierte das Bundesverfassungsgericht einen wichtigen Grundsatz im Zusammenhang mit dem konstruktiven Misstrauensvotum: Legalität ist gleich Legitimität.

Im Falle Helmut Kohls hat das Bundesverfassungsgericht am oben angeführten Maßstab die Rechtmäßigkeit der Parlamentsauflösung bejaht, da er wegen des Bruchs der sozial-liberalen Koalition in den Reihen der FDP wechselnde bzw. unsichere Mehrheiten habe befürchten müssen. Damit hing das Argument der Regierung zusammen, ein durch konstruktives Misstrauensvotum neu kreierter Kanzler bedürfe der neuen demokratischen Legitimation durch Wahlen. Das Gericht lehnte diese Ansicht ab mit der Formel parlamentarischer Äquivalenz („Legalität ist gleich Legitimität“) und unterstrich den normativen Wert der vierjährigen Parlamentsperiode (Art. 39 GG), wonach der Bundestag grundsätzlich vier Jahre lang amtieren soll.

In der Rechtswissenschaft werden jedoch auch Weiterentwicklungen der Äquivalenzformel überlegt:

Angewandt auf die Vertrauensfrage bedeute Äquivalenz ein verfassungssystematisches Verbot für den Kanzler, ein neues Wählervotum als Legitimation für seine Politik anzustreben. Es sei ihm zwar erlaubt, das Parlament danach zu fragen, gleichwohl aber verwehrt, sich wieder an den Wähler zu wenden und ein Plebiszit in Detailfragen abzuhalten. Denn damit erodiere das bereits erteilte Wählervotum und führe zu einer schwachen Regierung – das Grundgesetz wolle aber einen inhaltlich starken Kanzler, der einen politischen Gestaltungsauftrag annimmt und als Mandat ausführt, ohne wiederholt nach dem Ob und Wie zu fragen und sich rückzuversichern. Dafür spreche das Repräsentationsprinzip, das die demokratische Legitimation einzig auf das Parlament konzentriert und weiteren Einfluss des Wählers ausschließt. Das Gewicht des Wählervotums erfahre anderenfalls eine Inflation. Wenn das alte Votum nicht vier Jahre lang respektiert wird, könne das neue nicht mehr zählen. Die historische Interpretationsmethode vervollständige diesen Befund, da in der Weimarer Republik die politische Instabilität sukzessiv und nicht plötzlich eintrat. Es war nicht nur eine institutionelle Strukturschwäche in der Rollenverteilung zwischen Regierung, Parlament und Präsident, es war auch eine Schwäche des demokratischen Substrats auf inhaltlicher Ebene.

Die prozessuale Konsequenz daraus sei eine verdichtete Prüfung durch den Bundespräsidenten, bevor er zu einer Parlamentsauflösung greift. Er müsse nicht nur prüfen, ob die Gründe des Kanzlers plausibel sind oder die gegenwärtig überzeugendste politische Analyse darstellen. Vielmehr unterlaufe ihm ein Ermessensfehler, der seine Auflösungsanordnung rechtswidrig macht, wenn er den systematischen Zusammenhang mit einem unzulässigen Plebiszit nicht prüft, so dass er strukturelle Gefahren in der demokratischen Repräsentation ausschließen kann, die aus einer Neuwahl in Folge der Vertrauensfrage entstehen kann.

Bsp.: Ein schwacher Kanzler G müsse zurücktreten, wenn man ihm Neuwahlen verwehrt, die Kontinuität des Wählervotums bliebe erhalten und das Parlament könne auf dieser Basis einen neuen suchen.

Unechte Vertrauensfrage = echte Vertrauensfrage (Formal-funktionale Auflösungslage)

In der Rechtswissenschaft wird jedoch auch angezweifelt, ob die BVerfG-Entscheidung aus dem Jahr 1983 im Sinne einer „materiellen Auflösungslage“ sich nicht zu weit vom Institutionssystem der Verfassung entfernt habe:

Die Einführung jedenfalls solcher materieller Kriterien ließe sich aus dem Verfassungstext nicht herleiten, dies tat das Verfassungsgericht 1983 auch nicht, vielmehr erscheine dies willkürlich. Es müsse vielmehr die Feststellung ausreichen, der Kanzler habe keine Mehrheit. Dafür spreche gerade das Kanzlerprinzip und aus dem Umstand, das Grundgesetz wolle einen starken Kanzler, könne nicht der Schluss gezogen werden, es bedürfe einer Persönlichkeit mit inhaltlicher Gestaltungsstärke – sie solle aber eine formale Macht nicht haben. Die Einschätzungsprärogative (Einschätzungsvorrecht) des Kanzlers müsse wegen seiner zentralen politischen Rolle Gewicht haben. Damit sei eine formale und personelle Macht verbunden, zugunsten der politischen Gestaltbarkeit, die nicht erlaube das Urteil des Kanzlers durch materielle Überlegungen anderer zu ersetzen, die in der konkreten politischen Situation nicht einmal in der Nähe eines Alternativkandidaten sich befinden. Ein starker Kanzler dürfe auf dem Rechtswege nicht von den politisch Schwachen gelenkt werden, gleich welche materiellen Gründe sie haben mögen.

Ein anderer Maßstab müsse freilich gelten, wenn der Kanzler lediglich eine ihm extrem günstige Situation ausnutzen will, um die Parlamentsmehrheit zu seinem Gunsten zu verschieben und aufzustocken oder wenn er Gegenkandidaten mit steigendem parlamentarischem Rückhalt aus dem eigenen oder dem oppositionellen Lager verdrängen will. Dies sei 2005 jedoch nicht der Fall.

Zur Kontrolle dieser zugegeben überprüfungsbedürftigen Formalentscheidung sei einzig ein anderes Verfassungsorgan berufen, der Bundespräsident, der darauf politisch achten und prognostizieren solle, ob das Parlament einen inhalts- oder durchsetzungsschwachen Kanzler durch vorhandene Alternativen nicht ersetzen könne. In einem solchen Fall dürfe es nicht aufgelöst werden. Jedenfalls kann nicht mit dem Hinweis auf das Gewicht des Wählervotums ein neues Wählervotum für unzulässig gehalten werden. Das Repräsentationsprinzip schließe Plebiszite zwar als direkte Sachentscheidung einer Gesetzvorlage aus, kenne gleichwohl nicht den Grundsatz der Wähler habe ein repräsentatives Inputlimit solange er systemkonform votiert. Allenfalls sei eine Grenze bei Votainflation gesetzt, wie sie in der Weimarer Republik zu beobachten war. Ein proaktiver und tendenzieller Befund verbiete sich in diesem Zusammenhang nicht, er stehe gar dem Bundespräsidenten zu, 2005 bleibt er jedoch aus.

Neben dem Kanzlerprinzip spreche die Staatspraxis seit 1949, die unter dem Aspekt der Verfassungswirklichkeit, sowohl den ursprünglichen Verfassungstext als auch einen historischen Interpretationsbefund in einen anderen Kontext rücke: Häufen sich die Parlamentsauflösungen sukzessive, so bedürfe es einer höheren Hürde für eine neue Auflösung und einer größeren Prüfungsdichte des Bundespräsidenten, seine Entscheidung verbleibe jedoch weiterhin auf einer politisch-funktionalen Ebene und dürfe nicht verrechtlicht oder mit materiellem Ballast verbunden werden. Auch spreche die systematische Interpretation des Grundgesetzes für eine formal-funktionale Bewertung von Parlamentsauflösungen in Folge von Vertrauensfragen: Das Grundgesetz sehe ein abgestimmtes System von politischen Zweifelinstrumenten vor, wovon materielle Komponenten bei dem Gesetzgebungsnotstand und der verbundenen Vertrauensfrage vorhanden sind – hingegen formale Kriterien im Auflösungsvorschlag nach Art. 68 GG zu finden seien, die ein selbständiger Schritt des Kanzlers sind.

Bsp.: Ein Parlament, das den schwachen Kanzler G gewählt hat, sei in seiner Personalfindungs- und Kreationsfunktion politisch geschwächt. Das Ausführungsvertrauen des Wählerauftrags ist politisch erschüttert und die Kontinuität des Votums ist kein sicherer Weg zum starken Kanzler. Neuwahlen dürfen daher nicht mit dem Hinweis verhindert werden, das Parlament müsse den Wählerauftrag zu Ende ausführen. Es darf ihm aber auch nicht verwehrt werden, konkrete Alternativen zu ergreifen und einen neuen Kanzler zu wählen.

Entscheidung des Verfassungsgerichts 2005

Das Verfassungsgericht hat mit Urteil vom 25. August 2005 die Auflösung des Parlaments und die Anordnung von Neuwahlen infolge der Vertrauensfrage von Gerhard Schröder bestätigt. Maßstab sei vor allem der Zweck des Art. 68 GG, ihm widerspreche eine auflösungsgerichtete Vertrauensfrage nicht. Der Einschätzung des Bundeskanzlers, er könne bei den bestehenden Kräfteverhältnissen künftig keine vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit getragene Politik mehr verfolgen, sei keine andere Einschätzung eindeutig vorzuziehen (Köhler-Formel).

Die Entscheidung ist ein Meilenstein in der Gerichtspraxis des judicial self-restraint und entwickelt die bisherige Rechtsprechung in zwei wesentlichen Punkten fort:

  • Echte und unechte Vertrauensfragen werden im Ergebnis gleichgestellt. Eine auflösungsgerichtete Vertrauensfrage des Kanzlers sei nach der Verfassung nicht unzulässig, vielmehr gehöre sie zum Instrumentarium zur Beseitigung politischer Krisen und Instabilitäten, neben dem konstruktiven Misstrauensvotum, der Minderheitsregierung, der nicht-auflösungsgerichteten Vertrauensfrage und dem Kanzlerrücktritt. Für politische Organe ist jeder Weg systemkonformer Stabilisierung erlaubt. Insbesondere dürfe der Kanzler mit einer auflösungsgerichteten Vertrauensfrage einer weiteren Zuspitzung politischer Instabilitäten und Krisen zuvorkommen.
  • Die Prüfungsdichte durch das Verfassungsgericht bei so angeordneten Neuwahlen ist reduziert und bemisst sich in erster Linie anhand der Rollen- und Machtverteilung sowie der Reihenfolge der handelnden Verfassungsorgane: Kanzler, Parlament, Präsident, Verfassungsgericht. In zweiter Linie anhand des oben angeführten Krisen-Instrumentariums. Entscheidet sich ein Kanzler für einen bestimmten Weg der politischen Stabilisierung, könne nicht verlangt werden, er solle zum Zwecke der Krisendeeskalation unerwähnte und gar verborgene Umstände offenlegen, damit seine und nachgeschaltete Entscheidungen durch inhaltliche Rechtskontrolle überprüft werden. Die Verfassung gebiete keine Verrechtlichung der Politik. Er dürfe politischen Entscheidungen auf solche Umstände stützten, auch den Vorschlag der Parlamentsauflösung nach Art. 68 GG. Das Gericht führt dann eine nur eingeschränkte materielle Prüfung durch (Köhler-Formel).

Das Gericht stellt klar, dass damit keineswegs ein unerlaubtes Plebiszit für die Regierung erreichbar werde, um ihre Politik zu akklamieren. Denn das Themenspektrum eines Wahlkampfes sei von ihr nicht steuerbar, auch nicht aus welchen Motiven das Volk zu einem bestimmten Votum gelangen wird. Allenfalls wäre dies der Fall bei einer monothematischen Fokussierung aller politischen Kräfte, so dass sich die Bundestagswahl auf eine einzelne bestimmte Sachfrage beziehe. Dies sei 2005 jedoch nicht der Fall.

siehe ausführlich: Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Vertrauensfrage 2005

Verknüpfung der Vertrauensfrage mit einer Sachfrage

Der Bundeskanzler kann die Vertrauensfrage nach Artikel 81 Absatz 1 des Grundgesetzes auch mit einem Gesetzentwurf oder wie Gerhard Schröder 2001 mit einem sonstigen Sachantrag bzw. schlichtem Parlamentsbeschluss verbinden.

Notwendig ist dies von Verfassungswegen nicht. Eine solche Verknüpfung hat dennoch zwei Funktionen:

  • Disziplinierungsfunktion: Die Regierung kann die sie stützenden Parlamentsfraktionen in einer wichtigen Sachkontroverse wieder hinter sich vereinen, indem sie durch ein solches Junktim klar stellt, dass sie eine bestimmte Sachposition zum unerlässlichen Kern ihrer Regierungsarbeit macht und nur so den Regierungsauftrag weiter wahrnehmen will.
  • Prozessuale Funktion: Im Sinne der genannten Grundsätze kann der Kanzler gegenüber anderen Verfassungsorganen (Bundespräsident und BVerfG) darlegen, dass er in einer Kernfrage seiner Regierungspolitik keine parlamentarische Unterstützung mehr findet und sich im Sinne eben dieses zentralen Regierungsprogramms handlungsunfähig sieht.

Frist

Die vorgeschriebene Frist von 48 Stunden dient dazu, jedem Abgeordneten die Teilnahme an dieser wichtigen Abstimmung zu ermöglichen und sich diesen die Tragweite ihrer Entscheidung nochmals bewusst machen zu können. So soll, ähnlich wie bei der Zwei-Wochen-Frist zwischen Antrag und Abstimmung beim Konstruktiven Misstrauensvotum, verhindert werden, dass ein Abgeordneter seine Entscheidung durch situationsbedingte, temporäre Emotionen beeinflussen lässt.

Rechtsfolgen

Mit einer positiven Antwort auf die Vertrauensfrage signalisiert der Bundestag, dass er weiterhin Vertrauen in den Bundeskanzler hat. In diesem Fall treten keine Rechtsfolgen ein, ein eventuell gemäß Artikel 81 vorgelegter Beschluss wird angenommen.

Bei jeder anderen Beantwortung der Vertrauensfrage hat der Bundeskanzler drei Möglichkeiten:

  • Er ist nach der negativen Beantwortung der Vertrauensfrage nicht gezwungen, weitere Schritte zu unternehmen. Er kann beispielsweise versuchen, als Bundeskanzler einer Minderheitsregierung weiterzuarbeiten. Ebenso kann er versuchen, durch Wechsel des Koalitionspartners oder durch Hinzunahme eines weiteren Partners eine neue Regierung mit einer tragfähigen Mehrheit zu bilden. Ferner kann er zurücktreten. Auch wenn die beiden letzten Möglichkeiten eine große verfassungsrechtliche Relevanz haben, so sind sie nicht von einer negativen Beantwortung der Vertrauensfrage abhängig, vielmehr stehen sie ihm zu jedem beliebigen Zeitpunkt offen.
  • Die zweite Möglichkeit des Bundeskanzlers ist, den Bundespräsidenten um die Auflösung des Bundestages zu bitten. Dem Bundespräsidenten werden in diesem Falle wichtige politische Rechte übertragen, die er nur in solchen Ausnahmesituationen ausüben kann. Er hat die Möglichkeit, dem Ersuchen des Bundeskanzlers nachzugeben oder das Ersuchen abzulehnen. Die Auflösung des Bundestags muss binnen einundzwanzig Tagen erfolgen. Das Ersuchen des Bundeskanzlers kann bis zur Entscheidung des Bundespräsidenten zurückgezogen werden. Sofern der Bundestag bereits einen neuen Bundeskanzler gewählt hat, ist die Auflösung des Bundestags unzulässig.
  • Die dritte Möglichkeit, die sich für den Bundeskanzler ergibt, ist die Beantragung des Gesetzgebungsnotstandes beim Bundespräsidenten. Um den Gesetzgebungsnotstand zu erklären, ist der Bundespräsident auf die Zustimmung eines vierten Verfassungsorgans, des Bundesrats, angewiesen. Zusätzliche Bedingung ist dabei, dass der Bundestag nicht aufgelöst sein darf.

In keinem Fall kann der Bundeskanzler selbstständig eine Entscheidung treffen, die in die Befugnisse anderer Verfassungsorgane als die der Bundesregierung eingreift.

Weitere Formalia

Die Vertrauensfrage ist verfassungsrechtlich ein Instrument, welches einzig dem Bundeskanzler zusteht. Weder kann ein Bundesminister die Vertrauensfrage stellen noch der stellvertretende Bundeskanzler für den Bundeskanzler.

Verfassungsrechtlich ebenfalls nicht verankert ist die Aufforderung des Bundestages an den Bundeskanzler, die Vertrauensfrage zu stellen. Eine solche Aufforderung, wie sie die SPD 1966 nach dem Zerfall der Regierung Erhard, aber noch vor Erhards Rücktritt dem Bundestag vorlegte, war rechtlich nicht bindend und damit verfassungsrechtlich unbeachtlich. Erhard kam diesem „Ersuchen“ tatsächlich nicht nach.

Politische Wirkung

Die starke Position des Bundeskanzlers im politischen System der Bundesrepublik hängt auch damit zusammen, dass es zu seinem Sturz der Bildung einer neuen Koalition bedarf. Dies kann einerseits durch Zusammenarbeit von bisherigen Koalitionären mit (Teilen) der Opposition geschehen oder durch den Übertritt einzelner Koalitionsabgeordneter zur Opposition, wie dies beim konstruktiven Misstrauensvotum 1972 die Voraussetzung war.

Der Bundeskanzler kann mit dem Stellen der Vertrauensfrage bzw. sogar schon mit ihrer Androhung politische Abweichler in der ihn tragenden Koalition disziplinieren (vgl. Bundeskanzler Schmidt 1982 und Bundeskanzler Schröder 2001): Er stellt sie ultimativ vor die Frage, ob sie alles in allem doch noch bereit sind, seine Politik mitzutragen, oder aber ob sie – sofern der Bundespräsident im Sinne des Bundeskanzlers entscheidet – für den zumindest vorläufigen Bruch der Regierung und ihrer Mehrheit verantwortlich sein wollen. Sie müssen sich fragen, ob sie bei der im Falle der negativen Beantwortung der Vertrauensfrage drohenden Neuwahl des Bundestages Chancen haben, wiedergewählt zu werden, oder ob die Parteimitglieder, die sie wieder nominieren müssen, beziehungsweise die Wähler ihr Verhalten als „Verrat“ an der Regierungsmacht betrachten und sie übergehen werden. Auch die Möglichkeit, dass ihre Partei bei einer Neuwahl die Regierungsgewalt verliert, muss in die Überlegungen einbezogen werden.

Besondere Brisanz erhält die Vertrauensfrage, wenn sie mit einer Sachentscheidung (Gesetzentwurf oder einem anderen Sachantrag) verbunden ist: Eventuelle Abweichler müssen abwägen, ob sie faktisch die Gesamtpolitik des Bundeskanzlers ablehnen und Neuwahlen oder die Ausrufung des Gesetzgebungsnotstandes und damit die befristete Entmachtung des Bundestages auslösen wollen oder ob sie in Anbetracht dieser Alternativen bereit sind, eine aus ihrer Sicht ablehnungswürdige Sache doch mitzutragen.

Im Vorfeld der ersten tatsächlichen Verbindung der Vertrauensfrage mit einem Sachantrag im November 2001 wurde von publizistischer Seite bezweifelt, dass diese Art der Druckausübung auf Abgeordnete (politisch) zulässig sei. Auf diese Weise würden zwei nicht unmittelbar miteinander zusammenhängende Entscheidungen verknüpft; es entstünde ein Dilemma für diejenigen Abgeordneten, die auf diese Fragen verschiedene Antworten geben wollten. Dem wurde entgegnet, dass zumindest die Verknüpfung der Vertrauensfrage mit einem Gesetzentwurf im Grundgesetz ausdrücklich vorgesehen sei und dass eine Verknüpfung mit einem Sachantrag dann erst recht zulässig sei; der auf die Abgeordneten ausgeübte Druck sei von den Verfassern des Grundgesetzes so gewollt.

Geschichte der Vertrauensfrage in der Bundesrepublik

Übersicht

Überblick über die Vertrauensfragen
Datum Bundeskanzler (Partei) Ja Nein Enthaltung abwesend/ungültig Vertrauen
ausgesprochen?
Folge
20. September 1972 Willy Brandt (SPD) 233 248 1 14 nein Auflösung des Bundestages
5. Februar 1982 Helmut Schmidt (SPD) 269 225 0 3 ja
17. Dezember 1982 Helmut Kohl (CDU) 8 218 248 23 nein Auflösung des Bundestages
16. November 2001 Gerhard Schröder (SPD) 336 326 0 4 ja
1. Juli 2005 Gerhard Schröder (SPD) 151 296 148 5 nein Auflösung des Bundestages

Vertrauensfrage-Ersuchen 1966

Die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG kam zum ersten Mal 1966 auf eine ungewöhnliche Weise in den Bundestag. Nachdem die Koalition von CDU/CSU und FDP unter Bundeskanzler Ludwig Erhard zusammengebrochen war, setzte die SPD ein „Vertrauensfrage-Ersuchen“ auf die Tagesordnung, mit Zustimmung der FDP im Ältestenrat. Das „Ersuchen“ am 8. November 1966 wurde sogar angenommen, mit 255 zu 246 Stimmen.[1]

Bundeskanzler Erhard war nicht dazu verpflichtet, nach dem „Ersuchen“ tatsächlich die Vertrauensfrage zu stellen, was er empört auch nicht tat. Aber die SPD hatte ihr Ziel erreicht: Bei einem konstruktiven Misstrauensvotum hätte sie mit der FDP eine Regierung bilden und einen konkreten Kanzlerkandidaten wählen müssen. Dazu waren SPD und FDP noch nicht bereit, auch angesichts ihrer schwachen Mehrheit im Bundestag. Doch durch das „Vertrauensfrage-Ersuchen“ wurde überdeutlich demonstriert, dass Erhard endgültig die Zustimmung der FDP verloren hatte und diese auch keine Minderheitsregierung Erhards tolerieren würde. Am 1. Dezember kam es zur Großen Koalition von CDU/CSU und SPD unter Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger.

An diesen Vorfall schloss sich die Diskussion an, ob so ein „Ersuchen“ verfassungskonform sei. Helmuth F. Liesegang bejahte dies im Grundgesetzkommentar von Münchs, denn die parlamentarische Regierungskontrolle habe Vorrang, und der Wortlaut des Grundgesetzes schlösse nicht aus, dass der Antrag nicht der Initiative des Kanzlers entspringt.[2] Allerdings ist in der Folgezeit nie wieder ein „Vertrauensfrage-Ersuchen“ gestellt worden.

Willy Brandt 1972

Willy Brandt,
4. Bundeskanzler (1969–1974)

Die von Willy Brandt maßgeblich beförderten Ostverträge, die die Aussöhnung mit Polen und der Sowjetunion unter Aufgabe maßgeblicher deutscher Positionen enthielten, waren zwischen 1970 und 1972 auf heftige Kritik der Vertriebenenverbände und der CDU/CSU gestoßen. Besonders die faktische Anerkennung der Oder-Neiße-Grenze verstieß nach Meinung der Kritiker gegen das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes.

Seit 1970 waren Abgeordnete aus den Regierungsfraktionen von SPD und FDP zur Union gestoßen (beispielsweise der Vertriebenenfunktionär Herbert Hupka, vorher SPD). Schließlich glaubte der Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion, Rainer Barzel, eine Mehrheit für ein konstruktives Misstrauensvotum zu haben. Der von seiner Fraktion als neuer Bundeskanzler vorgeschlagene Barzel erhielt aber nur 247 Stimmen von 496 Abgeordneten, zwei Stimmen weniger als notwendig, und scheiterte.

Nach dem Zerfall der DDR 1990 stellte sich heraus, dass die Gerüchte stimmten, die Staatssicherheit der DDR (Stasi) habe zwei Abgeordnete bestochen, um Barzels Wahl zum Bundeskanzler zu verhindern. Andererseits gab es auch Gerüchte, dass die Abweichler der FDP vor der Abstimmung mit Geld zu Barzel gezogen worden seien. Insgesamt gab es nach der Abstimmung über das konstruktive Misstrauensvotum auf beiden Seiten Zweifel an der Loyalität einiger Abgeordneter zu ihren jeweiligen Lagern.

Somit bestand weiterhin ein parlamentarisches Patt zwischen den verbliebenen Brandt-Unterstützern in SPD und FDP einerseits und der CDU/CSU mit den Überläufern andererseits. Dies spiegelte sich auch wider in der Abstimmung über den Haushalt für 1973. Diese ging 247:247 aus. Da eine Selbstauflösung des Bundestages verfassungsrechtlich nicht vorgesehen war und ist, stellte Brandt am 20. September 1972 die Vertrauensfrage.

In der Abstimmung am 22. September 1972 wurde Brandt das Vertrauen nicht ausgesprochen, da die Mitglieder der Bundesregierung nicht daran teilnahmen. Es handelte sich wegen der bewussten Herbeiführung der Niederlage um eine „unechte Vertrauensfrage“ (s. o.). Dennoch entsprach die Situation recht genau derjenigen, die vom Bundesverfassungsgericht zehneinhalb Jahre später dargestellt wurde: Brandt konnte sich seiner Mehrheit nicht mehr sicher sein. Es hatte vorher eine Niederlage bei der Verabschiedung des Bundeshaushaltes gegeben. Das Fernbleiben der Bundesminister bei der Vertrauensfrage war nur als Sicherstellung der Abstimmungsniederlage zu verstehen.

Bereits einen Tag später, am 23. September 1972, löste Bundespräsident Gustav Heinemann den Bundestag auf. Die Bundestagswahl 1972 am 19. November bestätigte Brandts Koalition aus SPD und FDP deutlich: Erstmals wurde die SPD stärkste Fraktion im Bundestag. Es kann mit unterschiedlichem Ausgang darüber diskutiert werden, ob die Vorgänge im Bundestag mit dem Wahlausgang zu tun haben; in Betracht zu ziehen ist auch der damalige gesellschaftlich-kulturelle Trend und Brandts Versprechen von Reformen.

Helmut Schmidt 1982

Helmut Schmidt,
5. Bundeskanzler (1974–1982)

Nachdem es in der seit 1969 regierenden Koalition aus SPD und FDP große Spannungen über den Bundeshaushalt 1982 gab, entschied sich Bundeskanzler Helmut Schmidt am 3. Februar 1982, die Vertrauensfrage zu stellen. Ihren Kristallisationspunkt fanden die Diskussion in der Sozialpolitik, und besonders innerhalb der SPD-Fraktion herrschten Diskussionen über den NATO-Doppelbeschluss vor.

In der Abstimmung am 5. Februar 1982 erhielt Schmidt ein positives Vertrauensvotum vom Parlament. Dennoch verschärften sich in der Folgezeit die innerparteilichen Streitigkeiten und auch die Unterschiede zur FDP. Trotz einer Kabinettsumbildung führte der Konflikt über den Bundeshaushalt 1983 schließlich zum Bruch der Koalition: Am 17. September 1982 erklärten die der FDP angehörenden Bundesminister ihren Rücktritt, am 1. Oktober wurde Bundeskanzler Schmidt durch ein konstruktives Misstrauensvotum von CDU/CSU und FDP gestürzt und Helmut Kohl zum Bundeskanzler gewählt.

Helmut Kohl 1982

Bereits während der Koalitionsverhandlungen mit der FDP hatte Helmut Kohl den 6. März 1983 als Neuwahltermin in Aussicht gestellt. Da der Wiedereinzug der FDP in den Bundestag aufgrund interner Querelen und einer massiven Wahlniederlage in Hessen am 26. September 1982 gefährdet gewesen wäre, musste eine gewisse Zeitspanne zwischen Misstrauensvotum und Neuwahlen eintreten.

Dies wäre möglich gewesen, indem Kohl als Bundeskanzler zurückgetreten wäre; anschließend hätte nach Art. 63 des Grundgesetzes ein neuer Bundeskanzler gewählt werden müssen. Wäre dies (absichtlich oder nicht) gescheitert, hätte Bundespräsident Karl Carstens den Bundestag ebenfalls auflösen können. Da Helmut Kohl aber mutmaßlich den Amtsbonus des Bundeskanzlers in den Bundestagswahlkampf mitnehmen wollte, kam für ihn diese Lösung nicht in Frage.

Über die Vertrauensfrage stimmte das Parlament am 17. Dezember 1982 ab. Obwohl erst am Tag zuvor der gemeinsame Bundeshaushalt für 1983 beschlossen worden war, sprach das Parlament dem Kanzler das Vertrauen nicht aus. Der Kabarettist Dieter Hildebrandt sprach damals bitter von einer „bemerkenswerten schauspielerischen Leistung des Parlaments“.

Nach heftigen Diskussionen über die Verfassungsmäßigkeit des Vorganges entschied sich der Bundespräsident Karl Carstens am 7. Januar 1983 dafür, die Auflösung des Bundestages anzuordnen und Neuwahlen für den 6. März 1983 auszuschreiben. Das im Zuge dieser Diskussion angerufene Bundesverfassungsgericht konkretisierte in der Entscheidung BVerfGE 62, 1 die oben erwähnten Grundsätze, entschied sich dennoch dagegen, die Anordnung des Bundespräsidenten für verfassungswidrig zu erklären. Bundespräsident Carstens hatte offen erklärt, er werde zurücktreten, wenn das BVerfG die Parlamentsauflösung für verfassungswidrig erklären sollte. In der ebenfalls umstrittenen Urteilsbegründung führten die Bundesverfassungsrichter aus, dass aufgrund der Absprache mit der FDP über die Herbeiführung einer baldigen Neuwahl Bundeskanzler Kohl tatsächlich nicht mehr auf das Vertrauen der FDP-Bundestagsabgeordneten zählen konnte und das Verhalten daher verfassungsgemäß gewesen sei.

Die Bundestagswahl vom 6. März 1983 konnte die CDU/CSU klar für sich entscheiden, die FDP blieb trotz innerparteilicher Auseinandersetzungen und schwerer Verluste Koalitionspartner.

Gerhard Schröder 2001

Gerhard Schröder,
7. Bundeskanzler (1998–2005)

Nach den Terroranschlägen am 11. September 2001 hatte Bundeskanzler Gerhard Schröder den Vereinigten Staaten noch am selben Tag die „uneingeschränkte Solidarität“ Deutschlands zugesichert. Da die Ausbildung der Terroristen nach Angaben der USA maßgeblich im von den Taliban beherrschten Afghanistan stattgefunden hatte, forderte der UN-Sicherheitsrat die Auslieferung der Al-Qaida-Terroristen und autorisierte, nachdem die Taliban dieser Forderung nicht nachgekommen waren, militärische Zwangsmaßnahmen gegen das Regime. Diese fanden schließlich im November 2001 unter Führung der USA statt und führten zum Sturz der Taliban. Da auch die NATO den Bündnisfall festgestellt hatte, sollte sich die Bundesrepublik mit der Bundeswehr an diesem Krieg beteiligen. Nach einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes von 1994 („AWACS I“) bedarf jeder Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Gebietes der Zustimmung des Bundestages. Innerhalb der Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen kündigten einige Abgeordnete an, ihre Zustimmung zu verweigern. Obwohl durch die Unterstützung von CDU/CSU und FDP eine breite parlamentarische Mehrheit des Bundestages für den Einsatz der Bundeswehr sicher gewesen wäre, entschied sich Bundeskanzler Schröder, am 16. November 2001 die Vertrauensfrage mit der Abstimmung über die Beteiligung der Bundeswehr am Krieg in Afghanistan zu verbinden (sog. verbundener Vertrauensantrag). In seiner Erklärung machte er deutlich, dass zwar einerseits eine breite parlamentarische Mehrheit wichtig sei und auch international wahrgenommen werde, er es jedoch als unerlässlich ansehe, dass er sich in einer so essentiellen politischen Entscheidung auf eine Mehrheit der ihn tragenden Koalition stützen müsse.

CDU/CSU und FDP lehnten es ab, dem Bundeskanzler das Vertrauen auszusprechen und votierten daher gegen den verbundenen Antrag. Die Abgeordneten von SPD und Grünen stimmten mehrheitlich für den Antrag. Acht Grüne, die ursprünglich gegen den Einsatz der Bundeswehr stimmen wollten, teilten ihre Stimmen in vier Ja- und vier Nein-Stimmen auf. Damit wollten sie die Ambivalenz ihrer Stimmabgabe ausdrücken: Einerseits unterstützten sie die Gesamtpolitik der Koalition, andererseits waren sie gegen den Bundeswehreinsatz. Außerdem wäre wegen der Abwesenheit einiger CDU/CSU-Abgeordneter eine einfache Mehrheit für den Sachantrag ohnehin gesichert gewesen: Die acht Abgeordneten hätten bei gemeinsamer Ablehnung zwar die Bundesregierung gestürzt, den von ihnen abgelehnten Einsatz der Bundeswehr aber nicht verhindert. Aufgrund dieser Aufteilung erhielt der Antrag des Bundeskanzlers insgesamt 336 bei 334 benötigten Stimmen und 326 Gegenstimmen. Dem Bundeskanzler war damit knapp das Vertrauen ausgesprochen worden. Es entwickelten sich bei den Grünen eine heftige Diskussionen innerhalb der Partei, die jedoch relativ schnell verebbte.

Im Vorfeld dieser Vertrauensfrage beschäftigte sich der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages mit dem Problem der gespaltenen Mehrheit: Während zur positiven Beantwortung der Vertrauensfrage eine absolute Mehrheit der Mitglieder des Bundestages vonnöten ist, genügt zur Annahme einer Sachentscheidung bereits die einfache Mehrheit. Es hätte also dazu kommen können, dass zwar dem Bundeskanzler das Vertrauen nicht positiv ausgesprochen wird, aber gleichzeitig eine Sachentscheidung in seinem Sinne getroffen wird. Bundestagspräsident Thierse hat sich offenbar in Übereinstimmung mit dem wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages zu Gunsten dieser unterschiedlichen Zählung der Mehrheit entschieden.

Gerhard Schröder 2005

Nachdem am 22. Mai 2005 bei der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen 2005 die letzte rot-grüne Koalition auf Landesebene abgewählt worden war, kündigte Bundeskanzler Gerhard Schröder noch am Wahlabend an, Neuwahlen anzustreben. Um die vorzeitige Auflösung des Bundestages und im Herbst 2005 vorgezogene Bundestagswahlen zu erreichen, wählte Schröder wie zuvor Helmut Kohl 1982 den Weg über die Vertrauensfrage. Am 27. Juni 2005 übermittelte der Bundeskanzler dem Bundestag seinen Antrag, ihm das Vertrauen auszusprechen.[3]

Der Deutsche Bundestag befasste sich am 1. Juli 2005 in seiner 185. Sitzung als Tagesordnungspunkt 21 mit dem Antrag des Bundeskanzlers.[4] In der Debatte begründete der Kanzler seinen Antrag mit mangelnder Handlungsfähigkeit seiner Regierung und dem SPD-internen Konflikt rund um die Reformagenda 2010. Er könne sich einer „stabilen Mehrheit des Bundestages“ nicht mehr sicher sein. Zur Frage der Verfassungsmäßigkeit seines Antrages bezog sich der Bundeskanzler in der Debatte auf die Vertrauensfrage, die Helmut Kohl im Jahre 1982 gestellt hatte. In der anschließenden namentlichen Abstimmung wurde dem Bundeskanzler das Vertrauen nicht ausgesprochen. Von den 595 Abgeordneten, die eine gültige Stimme abgegeben hatten, stimmten 151 mit „Ja“, 296 mit „Nein“, 148 enthielten sich. Damit hatte der Antrag des Bundeskanzlers die erforderliche Mehrheit von mindestens 301 Ja-Stimmen nicht erreicht.

Der Bundeskanzler schlug daraufhin am 13. Juli 2005 dem Bundespräsidenten die Auflösung des Bundestages gemäß Art. 68 GG vor. Hierzu übersandte der Bundeskanzler dem Bundespräsidenten ein Dossier, welches seinen Vertrauensverlust im Bundestag bewies. Dieses Dossier enthielt die Begründung von Bundeskanzler Schröder, warum der 15. Bundestag frühzeitig vom Bundespräsidenten aufgelöst werden sollte.

Bundespräsident Horst Köhler löste am 21. Juli 2005 den 15. Deutschen Bundestag auf und ordnete Neuwahlen für den 18. September 2005 an. Seine Ermessensentscheidung für eine Auflösung des Bundestages begründete er damit, dass Deutschland angesichts der großen Herausforderungen, vor denen das Land stehe, Neuwahlen brauche. Er könne nicht erkennen, dass eine andere Einschätzung der Lage der des Bundeskanzlers eindeutig vorzuziehen sei. Der Bundeskanzler habe ihm dargelegt, dass er sich nicht mehr auf die stetige Unterstützung des Bundestages für seine Reformpolitik verlassen könne. Der Bundespräsident werde, anders als Karl Carstens im Jahr 1983, nicht zurücktreten, falls das Bundesverfassungsgericht seine Auflösungsentscheidung für verfassungswidrig erklären sollte.

Gegen die Auflösungsanordnung leiteten die Abgeordneten Jelena Hoffmann (SPD) und Werner Schulz (Bündnis 90/Die Grünen) am 1. August 2005 ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den Bundespräsidenten ein. Die Antragsteller hielten die von Bundeskanzler Schröder gestellte Vertrauensfrage für „unecht“, so dass die Voraussetzungen zur Auflösung des Bundestages ihrer Ansicht nach nicht gegeben seien. Sie befürchteten den Wandel zu einer Kanzlerdemokratie. Am 25. August 2005 verkündete das Bundesverfassungsgericht seine am 22. August 2005 mit 7 zu 1 Stimmen gefallene Entscheidung, dass die Auflösung des Bundestages mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Die Anträge einiger Kleinparteien, die insbesondere die Zulassungsvoraussetzungen reduzieren wollten, waren bereits am 8. August 2005 zurückgewiesen worden. Das Bundesverfassungsgericht äußerte sich hier jedoch nicht inhaltlich, sondern wies die auf eine Änderung der Zulassungsmodalitäten gerichteten Anträge wegen fehlender Antragsberechtigung bzw. wegen Verfristung ab.

Siehe auch: Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Vertrauensfrage 2005

Nationaler und internationaler Vergleich

Länder der Bundesrepublik Deutschland

Das Misstrauensvotum ist in nahezu allen Landesverfassungen verankert, nur Bayern kennt es nicht: Hier muss der Ministerpräsident zurücktreten, „wenn die politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen“ (Artikel 44 Absatz 3 der Bayerischen Verfassung). Ein konstruktives Misstrauensvotum ähnlich dem des Grundgesetzes ist üblich, es gibt aber in einigen Ländern die zeitliche Trennung zwischen Abwahl und Neuwahl (Berlin 21 Tage, Bremen, Hessen 12 Tage, Rheinland-Pfalz vier Wochen, Saarland vier Wochen). Findet nach der Abwahl innerhalb der Frist keine Neuwahl statt, wird in einigen Fällen der Landtag aufgelöst, in den anderen (Berlin und Bremen) wird das Misstrauensvotum ungültig.

Dem gegenüber ist die Vertrauensfrage als formales Instrument nicht so weit verbreitet: Brandenburg, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, das Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben sie im Verfassungstext erwähnt. Allen gemeinsam ist, dass die verfassungsrechtlichen Konsequenzen seitens des Ministerpräsidenten oder der Landesregierung enden, sobald der Landtag eine neue Regierung gewählt hat.

Brandenburg kennt ein ähnliches Verfahren wie das Grundgesetz: Binnen 20 Tagen nach der negativen Beantwortung kann sich der Landtag selbst auflösen, danach hat der Ministerpräsident weitere 20 Tage zur Auflösung.

Für Hamburg gilt, dass die Bürgerschaft sich binnen drei Monaten selbst auflösen kann oder nachträglich das Vertrauen aussprechen kann. Gibt es auch keine Neuwahl eines Senates, so kann der Senat innerhalb von zwei Wochen seinerseits die Bürgerschaft auflösen.

In Hessen endet die Regierung mit der negativen Beantwortung der Vertrauensfrage. Der Landtag wird nach 12 Tagen aufgelöst, wenn keine Neuwahl stattfindet. Der hessische Ministerpräsident Roland Koch stellte am 12. September 2000 im Zusammenhang mit der CDU-Spendenaffäre die Vertrauensfrage. In namentlicher, also nichtgeheimer Abstimmung erhielt er alle 56 Stimmen seiner Koalition aus CDU und FDP. Ein ähnliches Verfahren wie in Hessen gilt auch im Saarland; hier beträgt die Frist drei Monate.

In Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt kann das Parlament binnen zwei Wochen nach der negativen Beantwortung der Vertrauensfrage auf Antrag des Ministerpräsidenten vom Landtagspräsidenten aufgelöst werden, während in Schleswig-Holstein der Ministerpräsident dies selbst binnen zehn Tagen tun kann.

In Thüringen gilt der Landtag drei Wochen nach der negativen Beantwortung automatisch als aufgelöst, wenn bis dahin keine Neuwahl stattgefunden hat.

Europäische Staaten

Ein Misstrauensvotum zur Ablösung der Regierung ist in nahezu allen parlamentarischen Systemen üblich; Zypern als Präsidialsystem kennt es jedoch nicht.

Eine Vertrauensfrage ist nicht ganz so häufig; oft sind die Auswirkungen einer negativ beantworteten Vertrauensfrage identisch oder ähnlich mit den Auswirkungen eines erfolgreichen Misstrauensvotums, so zum Beispiel in Dänemark, Lettland, Polen, Portugal, der Slowakei, Spanien und Tschechien, wo in beiden Fällen der Rücktritt der Regierung zu erfolgen hat. Oft wird nicht genau unterschieden zwischen einer Vertrauensfrage und einem Misstrauensvotum: Es gibt nur eine gemeinsame Regelung, so in Österreich, wo die Versagung des Vertrauens ebenfalls den Rücktritt des betreffenden Bundesministers oder der gesamten Bundesregierung zur Folge hat (Artikel 74 des Bundes-Verfassungsgesetzes), oder in Schweden, wo es nur ein entsprechendes Misstrauensvotum gibt.

Initiale Vertrauensfrage: Ebenfalls üblich ist, dass eine neu gebildete Regierung in den Ländern, in denen sie vom Staatsoberhaupt ernannt und nicht vom Parlament gewählt wird, nach ihrer Ernennung die Vertrauensfrage stellt, so in Griechenland, in Italien oder in Polen. In Bulgarien gilt dies sogar in doppelter Hinsicht: Die Verfassung erfordert, dass zunächst der Premierminister sich einer Vertrauensabstimmung in der Nationalversammlung stellt, nach seiner Vereidigung stellt er sein Kabinett vor und die Minister müssen sich ebenfalls einer Vertrauensabstimmung unterziehen. Fallen sie durch – wie etwa 2005 geschehen –, ist die gesamte Regierung suspendiert und der Präsident der Republik muss einer anderen Partei den Regierungsbildungsauftrag erteilen.

In Finnland und Irland erfolgt das Amtsende der Regierung bei fehlendem Vertrauen des Parlaments; dieses muss dem Verfassungstext zufolge nicht unbedingt formal ausgedrückt worden sein. Insofern erscheint diese Regelung derjenigen der Verfassung des Freistaates Bayern ähnlich.

In Belgien gibt es eine Vertrauensfrage. Wird sie negativ beantwortet, so muss das Parlament binnen drei Tagen einen neuen Regierungschef wählen. Anderenfalls kann der König das Parlament auflösen. Das Misstrauensvotum muss entweder konstruktiv sein oder der König kann das Parlament auflösen.

In Frankreich gilt jede Regierungserklärung faktisch als Vertrauensfrage. Der Regierungschef kann hier die Vertrauensfrage mit einem Gesetzentwurf verbinden. Die Vertrauensfrage und auch der Gesetzentwurf gelten dann als angenommen, wenn nicht innerhalb der folgenden 24 Stunden ein Misstrauensantrag erfolgt.

In Slowenien folgt auf die negative Beantwortung der Vertrauensfrage entweder eine Neuwahl der Regierung oder die Auflösung des Parlamentes. Das Misstrauensvotum ist konstruktiv.

Einzelnachweise

  1. Stenographische Berichte, 5. Wahlperiode, 70. Sitzung, S. 3302/3303.
  2. Helmuth C. F. Liesegang im Grundgesetz-Kommentar von Münchs, Artikel 67, Rdnr. 8–9.
  3. BT-Drs. 15/5825
  4. Plenarprotokoll 15/185

Literatur

Allgemein:

  • Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 2: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanz- und Haushaltsverfassung, Notstandsverfassung, Beck, München 1980, ISBN 3-406-07018-3. 
  • Wolfgang Rudzio: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 6. Auflage. UTB, Stuttgart 2003, ISBN 3-825-21280-7. 
  • Jürgen Plöhn: "Konstruktives Mißtrauensvotum" und "Vertrauensfrage" im internationalen Vergleich - eine Fehlkonstruktion der deutschen Verfassung?. In: Jürgen Plöhn (Hrsg.): Sofioter Perspektiven auf Deutschland und Europa. Studien zu Wirtschaft, Politik, Geschichte, Medien und Kultur. LIT, Berlin 2006, ISBN 3-8258-9498-3, S. 127–165. 

1972

  • Wolfgang Zeh: Kalendarium der Ereignisse auf dem Weg zur Auflösung des Bundestages am 22. September 1972. In: Klemens Kremer (Hrsg.): Parlamentsauflösung. Praxis, Theorie, Ausblick. Heymann, Köln, Berlin, Bonn, München 1974, ISBN 3-452-17787-4, S. 151–158. 
  • Eckart Busch: Die Parlamentsauflösung 1972. Verfassungsgeschichtliche und verfassungsrechtliche Würdigung. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl). Jg. 4, Nr. 2, 1973, ISSN 0340-1758, S. 213–246. 

1982

  • Klaus Bohnsack: Die Koalitionskrise 1981/82 und der Regierungswechsel 1982. In: ZParl. Jg. 14, Nr. 1, 1983, S. 5–32. 
  • Wolfgang Heyde, Gotthard Wöhrmann: Die Auflösung und Neuwahl des Bundestages 1983 vor dem Bundesverfassungsgericht. C. F. Müller, Heidelberg 1984, ISBN 3-8114-8983-6. 

2001

2005

  • Wolf-Rüdiger Schenke, Peter Baumeister: Vorgezogene Neuwahlen, Überraschungscoup ohne Verfassungsbruch?. In: Neue Juristische Wochenschrift (NJW). 2005, ISSN 0341-1915, S. 1844–1846. 
  • Michael F. Feldkamp: Chronik der Vertrauensfrage des Bundeskanzlers am 1. Juli 2005 und die Auflösung des Deutschen Bundestages am 21. Juli 2005. In: ZParl. Jg. 37, Nr. 1, 2006, S. 19–28. 
  • Roman Dickmann: Das Kappen historisch-systematischer Taue einer Verfassungsnorm - Eine kritische Betrachtung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Bundestagsauflösung 2005. In: Bayerische Verwaltungsblätter (BayVBl.). N. F. Boorberg, München 2006, ISSN 0522-5337, S. 72–75. 

Weblinks


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