Unbestimmter Rechtsbegriff

Der unbestimmte Rechtsbegriff bezeichnet ein Merkmal innerhalb einer gesetzlichen Bestimmung, einer behördlichen Entscheidung oder einer sonstigen Rechtsquelle, bei dem ein Lexem vom Gesetzgeber mit einem vagen mehrdeutigen oder nicht abschließend aufgezählten Inhalt versehen wird und sich dessen objektiver Sinn nicht sofort erschließt.

Allgemeines

Das Gebot hinreichender Bestimmtheit der Gesetze wird vom Rechtsstaatsprinzip aufgestellt (Art. 20 Abs. 3 GG). Dennoch ist der Gesetzgeber deshalb nicht gezwungen, jeweils einen Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben zu beschreiben.^[1] Im Hinblick auf die Vielschichtigkeit mancher Lebenssachverhalte ist die Verwendung wertausfüllungsbedürftiger Begriffe oftmals unvermeidbar.^[2] Dass sich der Gesetzgeber eines unbestimmten Rechtsbegriffs bedient, ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.^[3] Verfassungsrechtlich ist die Option, ob der Gesetzgeber mit bestimmten oder unbestimmten Rechtsbegriffen arbeitet, unbedenklich. Ob nämlich der Gesetzgeber bei der Festlegung eines gesetzlichen Tatbestands „sich eines Begriffs bedient, der einen Kreis von Sachverhalten deckt, oder eng umschriebene Tatbestandsmerkmale aufstellt, liegt in seinem Ermessen.“^[4]

Der unbestimmte Rechtsbegriff ist eine Art des Rechtsbegriffs, gesetzestechnisch ist der bestimmte Rechtsbegriff das Gegenteil. Da der Gesetzgeber auch häufig die Gelegenheit ergreift, mit präzisen und umfassenden Legaldefinitionen bestimmte Worte zu beschreiben, ist der unbestimmte Rechtsbegriff nicht etwa Ausdruck der legislativen Unsicherheit bei der Tatbestandserfassung für ein bestimmtes Sachgebiet. Vielmehr kommt es dem Gesetzgeber darauf an, künftige konkrete Entwicklungen in der Alltagspraxis nicht von vorneherein durch eine zu genau festgelegte gesetzliche Regelung auszuschließen und/oder der Rechtsprechung und Literatur die Subsumtion eines Einzelfalls unter die Begriffe bzw. die Konkretisierung der unbestimmten Begriffe zu überlassen.

Auslegung

Bei unbestimmten Begriffen kommt der Auslegung die Aufgabe zu, diesen Begriffen Begriffsinhalte zuzuordnen. Unbestimmte Begriffe enthalten so offene Formulierungen im Gesetz, dass die inhaltliche Bestimmung vom konkreten Sachverhalt abhängt, auf den die Norm angewandt werden soll. Der unbestimmte Rechtsbegriff ist deshalb grundsätzlich für eine Extension zugänglich. Den Behörden steht dabei nur ausnahmsweise ein Beurteilungsspielraum zu.^[5] Selbst wenn eine behördliche Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs in konkreten Einzelfall vertretbar ist, kann die behördliche Entscheidung durch Gerichte aufgehoben werden, wenn sie zu einer anderen Auslegung gelangen. Unbestimmte Rechtsbegriffe sind somit gerichtlich überprüfbar. Verfassungsrechtlich wurde klargestellt, dass die Konkretisierung unbestimmter Rechtsbegriffe den Gerichten überlassen bleibt.^[6] Diese konkrete Bestimmung des Begriffs anhand der fallbezogen zugrundezulegenden Tatsachen wird Fixierung genannt.

Bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe kommen die allgemeinen Auslegungsregeln zur Anwendung. Dabei wird vom Wortsinn der unbestimmten Rechtsnorm ausgegangen (grammatische Auslegung), ihre parlamentarische Entstehungsgeschichte untersucht (historische oder subjektive Auslegung), ihr Sinn und Zweck hinterfragt (teleologische Auslegung) und ihre systematische Stellung im Gesetz geprüft. Die Auslegung kann den Behörden nur ausnahmsweise einen gewissen Beurteilungsspielraum eröffnen, der gerichtlich voll nachprüfbar ist.^[7]

Beispiele

Die Versagung einer Erlaubnis für eine Gaststätte ist nach § 4 Abs. 1 GastG davon abhängig, ob der Antragsteller die erforderliche Zuverlässigkeit besitzt. Im Streitfall ist dann gerichtlich zu klären, welche persönlichen Merkmale konkret zur Zuverlässigkeit gehören. Dass beim Gebäude-Begriff die Merkmale „Fenster“ und „Wände“ fehlen, ist sicherlich keine ungewollte Gesetzeslücke; vielmehr wollte der Gesetzgeber bei dieser Vorschrift möglichst viele Bauwerke (wie fensterlose Lagerhallen) erfassen. Eine präzise abschießende Aufzählung hätte hier dafür gesorgt, dass die architektonische Kreativität zum unerwünschten Ausschluss bestimmter Gebäude beim Gebäudebegriff geführt hätte. Gebäude ist übrigens strafrechtlich in § 306 Abs. 1 Ziff. 1 StGB (Brandstiftung) anders als in § 243 Abs. 1 Nr. 1 StGB (Diebstahl) definiert. Insofern haben bewusste Gesetzeslücken die Aufgabe, offen zu sein für nicht geregelte künftige Sachverhalte. Unbestimmte Rechtsbegriffe werden überwiegend im Tatbestandsbereich verwandt, seltener auf der Rechtsfolgenseite.

Nicht abschließende Aufzählung

Bei der nicht abschließenden Aufzählung will der Gesetzgeber die beispielhaft aufgezählten Fälle in den Tatbestand einbeziehen, lässt jedoch ausdrücklich auch nicht aufgezählte Sachverhalte für eine spätere Extension zu. Es kommt auf die Verwendung bestimmter Schlüsselworte („…, insbesondere…“ oder „dazu gehören…“) an, die auf eine nicht abschließende Aufzählung schließen lassen. Dann ist es den Gerichten überlassen, die in der Norm nicht aufgezählten Tatbestände im Wege der Extension einzubeziehen. Bei einer nicht abschließenden Aufzählung ist der unbestimmte Rechtsbegriff nicht mehr so unbestimmt wie in seiner vagen Extremform, weil einzelne Tatbestände vom Gesetzgeber bereits vorgegeben sind, an denen sich die Rechtsprechung orientieren kann.

Generalklauseln

Generalklauseln sind als offene Rechtsnorm ebenfalls bewusst auslegungsfähig gestaltet. Sie sollen mit der sich ständig ändernden Alltagswirklichkeit Schritt halten (siehe Treu und Glauben), ohne dass die Norm angepasst werden müsste. Auch bei ihnen ist es unmöglich, alle erdenklichen Sachverhalte zu antizipieren oder sich wandelnde Wertmaßstäbe und Anschauungen zu berücksichtigen (siehe gute Sitten). Sie enthalten vom Gesetzgeber beabsichtigte so genannte Delegationslücken (intra legem; innerhalb des Gesetzes), die durch die Rechtsprechung durch Konkretisierung auszufüllen sind. Selbst im Strafrecht sind Generalklauseln und wertausfüllungsbedürftige Rechtsbegriffe verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden,^[8] wobei das Gebot der Gesetzesbestimmtheit sowohl für den Straftatbestand (Tatbestandsbestimmtheit; nullum crimen sine lege) als auch für die Strafandrohung (nulla poena sine lege) gelte, aber nicht übersteigert werden dürfe.

Anwendung

Auslegung durch die Gerichte im Regelfall

Ungeachtet seiner inhaltlichen Unschärfe gibt es für jeden unbestimmten Rechtsbegriff in jedem konkreten Einzelfall grundsätzlich immer nur genau eine richtige Auslegung. Diese eine richtige Auslegung muss die Verwaltungsbehörde bei der Rechtsanwendung finden und wird durch das Verwaltungsgericht im Rechtsstreit gegebenenfalls überprüft. Die Befugnis, abschließend darüber zu entscheiden, welche Auslegung die richtige ist, liegt daher - wie auch in den meisten anderen Fällen der Rechtsanwendung - bei den Gerichten. Den Gerichten steht in diesem Sinne die Letztentscheidungskompetenz zu.

Auslegung durch die Behörde (Beurteilungsspielraum)

In wenigen Ausnahmefällen ist davon abweichend innerhalb bestimmter Grenzen die Verwaltung abschließend befugt, die richtige Auslegung zu bestimmen. In diesen Fällen steht der Behörde ein Beurteilungsspielraum zu. Das sind vor allem solche Fälle, in denen Behörden Entscheidungen zu treffen haben, die so stark situationsabhängig sind, dass sich diese Situationsgebundenheit im gerichtlichen Verfahren nicht rekonstruieren und nachvollziehen lässt. Ein solcher Beurteilungsspielraum ist insbesondere anerkannt bei bestimmten

• Prüfungs- und prüfungsähnlichen Entscheidungen (Staatsexamina, Versetzung in die nächste Klasse, Abitur, u.ä.),
• beamtenrechtlichen Beurteilungen,
• Prognoseentscheidungen und Risikobeurteilungen insbesondere im Umweltrecht,
• Wertungsentscheidungen weisungsfreier, mit Interessenvertretern oder Sachverständigen besetzter Ausschüsse und Gremien.

Soweit der Behörde ein Beurteilungsspielraum zusteht, darf das Verwaltungsgericht lediglich prüfen, ob die Entscheidung der Verwaltung sich innerhalb der Grenzen hält, die für die Ausübung dieses Beurteilungsspielraums gezogen sind. Ist das der Fall, muss das Gericht die Entscheidung der Behörde im übrigen akzeptieren.

Bei der Überprüfung von Prüfungsentscheidungen etwa kann das Gericht daher nur prüfen, ob die Behörde von dem zutreffenden "Sachverhalt" ausgegangen ist, ob sie alle relevanten Verfahrensvorschriften eingehalten, anerkannte Bewertungsmaßstäbe angewandt und frei von sachfremden Erwägungen entschieden hat.

Der Beurteilungsspielraum hat nichts zu tun mit dem Ermessensspielraum und darf daher nicht mit diesem verwechselt werden. Anders als der Beurteilungsspielraum betrifft der Ermessensspielraum nicht die Auslegung von Rechtsbegriffen, sondern die Entscheidung im Einzelfall für eine von mehreren rechtlich zulässigen Rechtsfolgen. Vergleichbar ist der Ermessenspielraum mit dem Beurteilungsspielraum lediglich insofern, als auch der Ermessensspielraum der Behörde eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Letztentscheidungskompetenz gewährt.

Beurteilungs- und Ermessensspielraum können in ein- und derselben Rechtsnorm zusammentreffen (sog. Koppelungsvorschriften), etwa in der Form, dass auf Tatbestandsseite ein unbestimmter Rechtsbegriff vorhanden, und auf der Rechtsfolgenseite Ermessen eröffnet ist.

Unbestimmter Rechtsbegriff und rechtsstaatliches Bestimmtheitsgebot

Der Konflikt zwischen der sprachlichen Unschärfe des unbestimmten Rechtsbegriffs und der Notwendigkeit, dennoch in jedem Einzelfall zu genau einer einzigen zutreffenden Auslegung kommen zu müssen, liegt die besondere Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs. Denn seine Unschärfe und die große Zahl der Interpretationsmöglichkeiten, die diese Unschärfe eröffnet, macht es dem Rechtsanwender – gleichgültig, ob Betroffener, Student der Rechtswissenschaften oder Rechtsanwalt – schwierig vorherzusehen, zu welcher Auslegung Behörde oder Gericht letztlich kommen werden, wie also das betroffene Gesetz letztlich anzuwenden ist.

Im übrigen besteht für unbestimmte Rechtsbegriffe in Rechtsnormen ein praktisches Bedürfnis. Denn Rechtsnormen können naturgemäß nicht jeden Einzelfall, für den sie gelten sollen, vorweg ausdrücklich regeln, sondern sind darauf angewiesen, den Bereich, für den sie gelten sollen, abstrakt zu beschreiben. Abstraktion bringt aber zwangsläufig Unschärfe im Detail mit sich. Der Jurist und Kriminologe Peter-Alexis Albrecht formuliert diese Unverzichtbarbeit von unbestimmten Rechtsbegriffen folgendermaßen: „... Bundesverfassungsgericht und Bundesgerichtshof betonen immer wieder den großen Spielraum, den der Gesetzgeber bei der Formulierung von Strafgesetzen hat. Danach müssen Strafgesetze elastisch genug sein, um der 'Vielgestaltigkeit des Lebens' jederzeit Rechnung tragen zu können. Unbestimmte Rechtsbegriffe, die der Volksmund nicht unzutreffend als 'Gummiparagraphen' bezeichnet, seien unverzichtbar.“^[9]

Dennoch ist man sich darüber einig, dass unbestimmte Rechtsbegriffe eigentlich zu vermeiden sind. Sie räumen dem Exekutivorganen gegebenenfalls Kompetenzen und Machtfülle zu, die sie gar nicht haben sollten und den Verwaltungsapparat aufblähen. Wenn es unbestimmte Rechtsbegriffe doch gibt, dann hat das den Grund, weil der Gesetzgeber Gesetze schafft, die nur aufgrund von Einzelfällen entschieden werden können, so dass gesetzlich nur die abstrakte Formulierung möglich erscheint.

Rechtssicherheit

Unbestimmte Rechtsbegriffe tragen nicht gerade zur Rechtssicherheit bei, solange ihre Ausfüllung durch Rechtsprechung und Literatur noch nicht fortgeschritten ist und damit Unklarheiten im Rechtsverkehr entstehen können, ob ein bestimmter Sachverhalt von einem unbestimmten Rechtsbegriff erfasst wird oder nicht. Das ist jedoch verfassungsrechtlich hinzunehmen, solange ein unbestimmter Rechtsbegriff den rechtsstaatlichen Grundsätzen der Normklarheit und Justitiabilität entspricht.^[10]

Beispiele für unbestimmte Rechtsbegriffe

Unbestimmte Rechtsbegriffe sind zum Beispiel:

• Würde des Menschen, Art. 1 GG
• Gewissen, Art. 4 GG
• angemessen
• Lebensrisiko
• Zuverlässigkeit (z. B. des Gewerbetreibenden, § 55 Gewerbeordnung)
• erhebliche Nachteile
• erhebliche Belästigungen (§ 5 Abs. 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz),
• öffentliches Interesse
• Härtefall
• Eignung
• Fahreignung
• charakterliche Eignung
• ordnungsgemäß
• verwechselbar ähnlich
• Erfindung (im Patentrecht)
• nicht naheliegend
• fachgerechte Praxis
• wichtiger Grund
• zum Wohle des Kindes
• grob fahrlässig
• arglistige Täuschung
• Treu und Glauben, § 242 BGB
• Dunkelheit
• Vertretbarkeit (etwa städtebauliche Vertretbarkeit)
• öffentlichen und privaten Belange (etwa: …, die bei der Bauleitplanung gegeneinander abzuwägen sind, § 1 Abs. 7 Baugesetzbuch)
• Gemeinwohl
• Bedürfnis
• Verunstaltung
• Öffentliche Gefahr
• Unbilligkeit (§ 227 Abgabenordnung)
• in angemessenem Umfang (z.B. § 68, § 70 StVollzG)
• Verunglimpfung
• Schwebendes Geschäft

Einzelnachweise

1. ↑ BVerfGE 78, 205, 212
2. ↑ BVerfGE 78, 205, 213
3. ↑ BVerfGE 21, 73, 79
4. ↑ BVerfGE 21, 73, 79; hier ging es um den unbestimmten Rechtsbegriff „ungesunde Bodenverteilung“
5. ↑ BVerfGE, 103, 142, 156
6. ↑ BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011, Az: 1 BvR 857/07
7. ↑ Justizministerium NRW, Unbestimmter Rechtsbegriff, Beurteilungsspielraum und Ermessen, Februar 2009, S. 3
8. ↑ BVerfGE 45, 371
9. ↑ Peter-Alexis Albrecht, Die vergessene Freiheit: Strafrechtsprinzipien in der europäischen Sicherheitsdebatte, BWV Verlag (2006), Seite 63
10. ↑ BVerfGE 21, 73, 79

Literatur

• Christian Hufen: Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff, ZJS 2010, 603, pdf-Dok. 82 KB.

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