Bedienungsstandard
Piktogramme verschiedener ÖPNV-Mittel
Öffentlicher Nahverkehr in Deutschland
Öffentlicher Nahverkehr in Österreich (U-Bahn Wien)
Öffentlicher Nahverkehr in Thailand (Bangkok Skytrain)
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Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) bezeichnet einen Teil des öffentlichen Verkehrs (ÖV) und des Personenverkehrs im Nahverkehr.

Inhaltsverzeichnis

Zum Begriff

Öffentlicher Personennahverkehr grenzt sich vom Fernverkehr, Güterverkehr und Individualverkehr ab. Die Abgrenzung zum Individualverkehr ist bei dem sogenannten Personal Rapid Transit nicht definiert, welches einen individualisierten Schienenpersonennahverkehr darstellt, bei dem der Fahrgast in einer Kabine auf Bestellung an sein selbstbestimmtes Ziel gelangt.

Geschichte

Der öffentliche Personennahverkehr hat historisch seine Wurzeln in regelmäßigen Fährverbindungen über Flüsse und Seen. Frühe Formen finden sich auch in der Sänfte (Portechaise, die ab 1617 in Paris eingeführt wurde und sich von dort über ganz Europa verbreitete) und in der Kutsche.

Eine Reihe von Erfindungen zu Beginn des 19. Jahrhunderts bilden die technische Basis für den ÖPNV als Massentransportsystem:

  • die Pferdebahn, insbesondere als Pferde-Straßenbahn genutzt
  • der Pferdeomnibus, im Gegensatz zu Kutschen oder Droschken von der breiten Bevölkerung zu nutzen (lat. omnibus = für alle)
  • die Dampflokomotive, für Vorortzüge und zur Erschließung von Ballungsräumen
  • der Dampfomnibus, der insbesondere in England Furore machte, aber schon bald an Zulassungs- und Geschwindigkeitsbeschränkungen scheiterte
  • das Dampfschiff für regelmäßige Fahrten über Seen und Flüsse sowie in den großen Häfen (z. B. Hamburg)
  • der mit Benzin betriebene Omnibus gegen Ende des 19. Jahrhunderts.

Der erste Linienbetrieb mit motorisierten Omnibussen in Deutschland wurde von der Netphener Omnibusgesellschaft im Jahre 1895 eingeführt.

In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts nahm der ÖPNV gewaltigen Aufschwung, als aufgrund der industriellen Revolution die Bevölkerungsdichte zunahm und sich die Industrieregionen räumlich ausdehnten. Die Entfernung zwischen Wohn- und Arbeitsplatz war nur noch durch stundenlange Fußwege oder mit dem Fahrrad zu überbrücken. Die Verkehrsträger reagierten darauf zunächst mit dem Ausbau der Pferdebahnen, ab 1890 begann der Siegeszug der elektrischen Straßenbahnen (Tram, Trambahn, Elektrische). In Millionenstädten nahm der Verkehr allerdings so schnell zu, dass bereits um 1900 Verkehrsstaus und Unzuverlässigkeiten den Straßenbahnen zu schaffen machten. Um die Leistungsfähigkeit des ÖPNV zu stärken, erhielten die Bahnen deshalb teilweise eigene Trassen über bzw. unter der Erdoberfläche (Hochbahn, U-Bahn, Metro und S-Bahn). Speziell im Tunnelbetrieb wurde die elektrische Traktion favorisiert. Die erste Untergrundbahn in London 1863 wurde bis zur Verbreitung der elektrischen Traktion noch mit Dampfloks betrieben.

Eine Spezialität im öffentlichen Personennahverkehr jener Zeit stellte die handbetriebene Straßenbahn dar, welche mit menschlicher Muskelkraft betrieben wurde. Davon gab es mehr als einhundert Betriebe. Am weitesten verbreitet war sie im japanischen Einflussbereich, vor allem im heutigen Taiwan. Dort existierten rund 60 Bahnen, von denen die Shenten Straßenbahn bis vor wenigen Jahren noch als Touristenattraktion existierte. Weitere 20 gab es in Japan und Korea. 18 existierten in den ehemaligen europäischen Kolonien in Afrika, hauptsächlich im heutigen Mosambik.

Als Mitte der 1950er Jahre sich das Auto in Europa zunehmend zum Massenverkehrsmittel entwickelte, sanken die Fahrgastzahlen im ÖPNV, eine Entwicklung, die in den USA bereits in den 1920er Jahren eingesetzt hatte. Die Verantwortlichen reagierten darauf zunächst durch Ausdünnung des Angebots und den Ersatz von Straßenbahnen durch Busse, da man diesen angesichts zunehmender Staus größere Flexibilität unterstellte. Die Straßenbahn galt vielfach zudem als veraltet und als Hindernis für den Pkw-Verkehr. Erst im Zuge der beginnenden Umweltdiskussion Anfang der 1970er Jahre wurde durch die Bildung von Verkehrsverbünden nach dem Motto „Verschiedene Verkehrsunternehmen, aber nur eine Fahrkarte“ und mit einer abgestimmten, unternehmensunabhängigen Fahrplangestaltung versucht, verlorenes Terrain zurück zu gewinnen. Als erster Verkehrsverbund wurde im Jahre 1965 der Hamburger Verkehrsverbund (HVV) gegründet, der (nahezu) alle Nahverkehrsmittel des gesamten Stadtgebiets sowie vieler Randgemeinden umfasste. Deutschlands größter Verkehrsverbund ist der Verkehrsverbund Rhein-Ruhr (VRR) aus dem Jahre 1980. In der Schweiz war der Tarifverbund Nordwestschweiz (TNW) 1987 der erste Verbund. Andere Ballungsräume in Europa folgten. Der erste deutsche Bürgerbus nahm am 4. März 1985 im westfälischen Ahaus seinen Betrieb auf.

Seit Anfang der 90er Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts sind die Länder für den Nahverkehr verantwortlich. Sie selbst oder von ihnen beauftragte (z. B. Zweckverbände) sind Aufgabenträger für den schienengebundenen Nahverkehr (S-Bahnen und Regionalverkehr). Die Landkreise und kreisfreien Städte sind Aufgabenträger für den übrigen ÖPNV (Busse, Straßenbahnen, U-Bahnen). Zentrales Planwerk für den Nahverkehr sind die Nahverkehrspläne.[1]

Bedeutung

Soziale Bedeutung

Öffentlicher Personennahverkehr (ÖPNV) ist ein Begriff des deutschen Rechts,das definiert Regionalisierungsgesetz vom 27. Dezember 1993 die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr als eine Aufgabe der grundgesetzlich verankerten Daseinsvorsorge. Die Nahverkehrsgesetze der Länder beschreiben diese Aufgabe näher, indem sie genauere Angaben zur Berücksichtigung bestimmter öffentlicher Ziele setzen. So fordern die meisten Landesgesetze die Berücksichtigung der Interessen von Senioren, Familien, die Anbindung sozial wichtiger Ziele und die Verbindung zu den Mittel- und Oberzentren. Zur Sicherstellung der Mobilität der Bürger ist er nach wie vor von großer Bedeutung. Stand in früherer Zeit die Aufgabe im Vordergrund, überhaupt Verkehr zu ermöglichen, wird heute oft nur die „dienende“ Funktion des ÖPNV in den Ballungsräumen im Gegensatz zum Motorisierten Individualverkehr (MIV) und bei der Entlastung der Umwelt von Schadstoffen betont.

Wirtschaftliche und ökologische Bedeutung

Zwei wichtige Vorteile des ÖPNV im Vergleich zum MIV sind dessen höhere Kapazität und der geringere Flächenverbrauch. In sehr dicht besiedelten Gebieten mit entsprechend hoher Verkehrsnachfrage wie z. B. Hong Kong werden Nahverkehrsleistungen manchmal auch durch Privatunternehmen ohne jegliche staatliche Einflussnahme angeboten und kommen ohne öffentliche Zuschüsse aus.

In den meisten Städten Deutschlands und Österreichs, die über einen gut ausgebauten ÖPNV verfügen, beträgt der Anteil der Wege, die mit dem Kraftfahrzeug zurückgelegt werden, weniger als 50 Prozent. In Wien werden zum Beispiel 65 Prozent der Wege entweder mit „Öffentlichen“, mit dem Fahrrad oder zu Fuß zurückgelegt.

Während die durchschnittliche Belegung eines Pkw nur 1,3 Personen (26 %) und die Nutzungsdauer eines Pkw pro Tag im Schnitt eine Stunde beträgt, sind Omnibusse und Straßenbahnen täglich bis zu 20 Stunden im Einsatz, U-Bahnen teilweise noch länger. Die Auslastung liegt während der gesamten Betriebszeit bei rund 30 Prozent und somit wesentlich höher als beim MIV. Der spezifische Energieverbrauch und die spezifische Schadstoffemission pro Fahrgast sind ebenfalls deutlich geringer als beim MIV. Ein gut besetzter Linienbus verursacht pro Fahrgast nur etwa 10–25 % der Treibhausgas-Emissionen eines gut besetzten Autos und nimmt obendrein erheblich weniger Straßenraum in Anspruch. Hinzu kommt beim MIV noch der Flächenverbrauch für den ruhenden Verkehr (Parken), der sehr hoch ist und oft bei vergleichenden Betrachtungen nicht berücksichtigt wird.

Die Einwohnermobilität in „Autostädten“ (nach amerikanischem Vorbild) ist volkswirtschaftlich gesehen etwa doppelt so teuer wie in Städten mit stark ausgebautem ÖPNV (Quelle: Statistik der UITP, Prof. Wolfgang Meyer (ÖPNV)).

Bedienungsstandards

Die Attraktivität bzw. die Qualität des Verkehrsangebotes ist eng mit dem Bedienungsstandard verbunden. Dabei handelt es sich um die Summe von Merkmalen einer Verkehrsbedienung durch öffentlichen Personennahverkehr. Zu diesen Merkmalen zählen Erschließungs- und Verbindungsqualitäten sowie die Verbindungshäufigkeiten und der Fahrzeugkomfort.

Kennzeichnend für einen hohen Bedienungsstandard sind moderne Fahrzeuge sowie attraktive Haltestellen. Des Weiteren sind die Warte- und Umsteigezeiten möglichst minimal.

Kulturelle Bedeutung

Kunst in der Station Volkstheater (Mosaik-Glasfries von Anton Lehmden) der Wiener U-Bahn
Cable Car in San Francisco

Deutschland

Manche Anlagen des ÖPNV haben aufgrund ihrer technischen Besonderheiten den Status von Touristenattraktionen. Hier ist in Deutschland in erster Linie die Wuppertaler Schwebebahn zu nennen. Weitere touristisch interessante Anlagen des ÖPNV in Deutschland sind die Schwebebahn Dresden, die H-Bahn Dortmund, der SkyTrain am Flughafen Düsseldorf, die Viadukte der Berliner U-Bahn, der Berliner S-Bahn, die Viadukte der U-Bahn Hamburg durch den Hamburger Hafen und die verschiedenen Standseilbahnen und Seilschwebebahnen.

Österreich

In Wien ist vor allem die ehemalige Stadtbahn mit den architektonischen Bauten von Otto Wagner zu nennen. Auf den Strecken der einstigen Stadtbahn fahren heute die U-Bahnlinien U4 und U6 der Wiener Linien sowie die S45 der ÖBB. Am Gürtel befährt die U6 die denkmalgeschützten Stadtbahnbögen. Auch die alten Stationen blieben nach dem Umbau von der Stadtbahn zur U-Bahn im architektonischen Stil Otto Wagners erhalten. Der Heiligenstädter Ast, der früher von den Stadtbahnlinien G und 18G befahren wurde, ist heute stillgelegt. Zum Zeitpunkt der Stilllegung befuhr nur mehr die Linie G den Heiligenstädter Ast. Die Linie 18G wurde nach Ende des Zweiten Weltkrieges nicht mehr in Betrieb genommen. Die Bögen unterhalb der U6 sind an verschiedene Lokale und Geschäfte vermietet. Auf der an der Wientallinie (heutige U4) der Wiener Stadtbahn gelegenen Station Karlsplatz befindet sich auch heute noch der oberirdische Bau der Station, ebenfalls vom Architekten Otto Wagner. Auf der Linie U3, die auch als „Kulturlinie“ vermarktet wird, befinden sich zahlreiche künstlerisch gestaltete Stationen, wobei besonders die Station Volkstheater, auf der die Linie U2 gekreuzt wird, mit einer Kunstmalerei zu erwähnen ist. Beim Bau der Wiener U-Bahn wurde am Stephansplatz die unterirdisch gelegene Virgilkapelle gefunden, die heute durch ein Schauglas direkt aus dem oberen Teil der U-Bahnstation zu sehen ist und von dieser aus zugänglich ist. Das Wiener Straßenbahnmuseum widmet sich ausschließlich der Dokumentation der Geschichte des öffentlichen Personennahverkehrs der Stadt Wien. Es beherbergt eine große Anzahl historischer Originalfahrzeuge der Wiener Straßenbahn, Stadtbahn und des Autobusbetriebes.

Siehe auch: Öffentlicher Personennahverkehr in Wien, Verkehrsverbund Ost-Region

Schweiz

International

International und als Touristenattraktionen bekannte ÖPNV-Angebote sind etwa das Cable Car in San Francisco, die Straßenbahn von Lissabon oder die Moskauer Metro.

Rechtsgrundlagen und Angebotsformen des ÖPNV in Deutschland

Rechtsgrundlagen für den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) in Deutschland sind das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs-Regionalisierungsgesetz (RegG), in dem die „Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personennahverkehr als eine Aufgabe der Daseinsvorsorge“ bezeichnet wird, und die Nahverkehrsgesetze der Länder.

Im Sinne des Regionalisierungsgesetzes ist „öffentlicher Personennahverkehr die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.“

Nach § 5 stehen den Ländern Mittel für den öffentlichen Personennahverkehr aus dem Mineralölsteueraufkommen des Bundes zur Verfügung.

Der öffentliche Personennahverkehr wird in Deutschland rechtlich gegliedert in

  • den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und
  • den Straßenpersonennahverkehr (ÖSPV) – auch als Stadtverkehr oder Regionalverkehr bezeichnet.

Auf europäischer Ebene ist der ÖPNV in der Verordnung 1370/2007 vom 23. Oktober 2007 geregelt; die Diskussion zu EU und ÖPNV wird weiter unten geschildert.

Schienenpersonennahverkehr (SPNV)

Die gesetzliche Grundlage für den Schienenpersonennahverkehr im Eisenbahnbereich in Deutschland ist das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG). Aufsichts- und Genehmigungsbehörde für inländische mehrheitlich im Besitz des Bundes befindliche Eisenbahninfrastrukturunternehmen und für inländische mehrheitlich im Besitz des Bundes befindliche deutsche Eisenbahnverkehrsunternehmen und in Deutschland operierende ausländische Eisenbahnverkehrsunternehmen ist das Eisenbahn-Bundesamt (EBA), im Übrigen die Länder.

siehe auch: SPNV

Straßenpersonennahverkehr (ÖSPV)

Die gesetzliche Grundlage speziell für den ÖSPV in Deutschland ist das Personenbeförderungsgesetz (PBefG), das für die „entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen mit Straßenbahnen, mit Oberleitungsomnibussen (Obussen) und mit Kraftfahrzeugen“ gilt.

Nach dem Personenbeförderungsgesetz sind Linienverkehre genehmigungspflichtig. Zuständig sind in Deutschland meistens die Bezirksregierungen oder die Landesverwaltungsämter.

Mit Straßenpersonennahverkehr werden die Dienste und Einrichtungen kreis- bzw. stadteigener und auch privater Verkehrsunternehmen bezeichnet, die dazu verschiedene Verkehrsmittel verwenden. Es handelt sich dabei um Straßenbahnen, Buslinien (Stadtbusse, Regionalbusse), Ortsbuslinien und ÖPNV-Sonderformen (Anrufbusse, Anrufsammeltaxen u. a.), in großen Städten oft auch um U-Bahnen oder Stadtbahnen. Seltener ist in Deutschland der O-Bus zu finden, in anderen Ländern, wie der Schweiz oder in Osteuropa ist er weit verbreitet. Zum ÖSPV zählen aber auch „Exoten“ wie die Wuppertaler Schwebebahn, die H-Bahn in Dortmund oder der SkyTrain am Flughafen Düsseldorf. Darüber hinaus gibt es, vor allem in weniger dicht besiedelten Räumen besondere Formen des ÖSPV. Aufgrund ihres Rechtscharakters werden auch Taxis zum ÖPNV gerechnet.

Aufgabenträger für den ÖPNV

Das Regionalisierungsgesetz und die jeweiligen Ländergesetze weisen den Aufgabenträgern die Verantwortung für den ÖPNV als Leistung der Daseinsvorsorge zu.

Zuständig sind

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Aufgabenträger des Schienenpersonennahverkehrs (BAG-SPNV) vertritt in Deutschland die Interessen der Mitglieder in regional übergreifenden Angelegenheiten und koordiniert und bündelt Verfahren mit den Eisenbahnunternehmen. Weitere Arbeitsschwerpunkte der BAG-SPNV sind der Informationsaustausch zwischen den Mitgliedern, die gemeinsame Konzeptentwicklung und die Abstimmung von Verhandlungsstrategien. Die Aufgabenträger des ÖSPV arbeiten bislang nur informell unter dem Dach der kommunalen Spitzenverbände in einer gemeinsamen BAG zusammen.

Die meisten Aufgabenträger des SPNV und ÖPNV sind zudem in Verkehrsverbünden, Verkehrsgemeinschaften, Tarifverbünden oder Tarifgemeinschaften organisiert, in denen alle Verkehrsmittel mit einem Fahrschein genutzt werden können. Im Regelfall sind dies Zweckverbände, denen die Aufgabenträger bestimmte Regieaufgaben, neben der Tarifabstimmung beispielsweise die Aufstellung von Nahverkehrsplänen übertragen haben. Die gesetzliche Grundlage sind die betreffenden Nahverkehrsgesetze der Bundesländer, die teilweise bereits die Zusammenschlüsse gesetzlich vorgeschrieben haben, wie etwa in Hessen. Andere Bundesländer überlassen die Bildung von Verkehrsverbünden dem freiwilligen Zusammenschluss von Aufgabenträgern. Im Wege von Leistungs- und Finanzierungsvereinbarungen werden oftmals vertragliche Bestimmungen über Leistungen und Zahlungen im Personenverkehr getroffen.

Betrieb

Rechtsform

Der Betrieb des ÖPNV wird meist durch Verkehrsunternehmen in privater Rechtsform durchgeführt, die sich in staatlichem, kommunalem oder privatem Besitz befinden. Der Druck zur Reduzierung von Zuschüssen hat in den vergangenen Jahren in vielen Fällen zur Umwandlung kommunaler Eigenbetriebe in privatrechtliche, aber weiterhin in kommunalen Besitz befindliche Unternehmen geführt. Echte Eigenbetriebe erbringen daher nur noch in wenigen Kommunen ÖPNV-Leistungen. Verkehrsunternehmen in privater Rechtsform werden, sofern zur Erbringung des von den Aufgabenträgern für notwendig gehaltenen ÖPNV-Angebots eine öffentliche Co-Finanzierung erforderlich ist, entweder direkt beauftragt oder durch eine Ausschreibung ausgewählt, wenn sie entsprechend dem PBefG als „gemeinwirtschaftlich“ eingestuft ist. In Sonderfällen kann auch eine Auferlegung erfolgen. Verkehrsleistungen, die trotz öffentlicher Co-Finanzierung als „eigenwirtschaftlich“ eingestuft werden, werden in Form einer Betrauung vergeben. Diese Vorgehensweise ist allerdings juristisch umstritten, auch die Urteile verschiedener Gerichte widersprechen sich. Im Kapitel Europarechtliche Chancen und Probleme wird darauf genauer eingegangen.

Für Verkehrsleistungen, die ohne öffentliche Co-Finanzierung des Aufgabenträgers oder Eigentümers erbracht werden und damit entsprechend dem PBefG auf jeden Fall „eigenwirtschaftlich“ sind, ist lediglich die Genehmigung (Linienkonzession) durch die Genehmigungsbehörde nötig. Eine solche Konzession erhalten Unternehmen auch für die co-finanzierten Linien. Sie schützt das Unternehmen zudem vor Konkurrenzangeboten. Sofern sich mehrere Unternehmen auf eine solche Konzession bewerben, erhält dasjenige Unternehmen mit dem „besten Angebot“ die Genehmigung. Als Kriterien für das „beste Angebot“ zählen allerdings ausschließlich Fahrtenanzahl und Tarif. Die beantragte Konzession muss zudem mit dem Nahverkehrsplan in Einklang stehen. Eine Konzession wird auf eine feste Laufzeit erteilt, beim Busverkehr in der Regel 8 Jahre. Während dieser Zeit kann sich kein weiteres Unternehmen auf die Konzession bewerben.

Verkehrsmittel

Die Verkehrsmittel im ÖPNV verkehren nach einem Fahrplan, in Städten und Ballungsräumen in der Regel nach einem Taktfahrplan. Im ländlichen Raum werden Fahrpläne oft noch an Arbeits- und Schulzeiten orientiert und sind damit eher unregelmäßig. Generell ist eine Konzession erforderlich, die von der Genehmigungsbehörde unter Beachtung der Vorgaben des vom Aufgabenträger aufgestellten Nahverkehrsplans erteilt wird.

Blaues Bus-Logo

An Stelle des Verkehrs mit Linienbussen gibt es verschiedene ÖPNV-Sonderformen. Hierfür werden z. Zt. unterschiedliche Bezeichnungen verwendet: Anrufbus, Anruflinienfahrt (ALF), Anruflinientaxi (ALT), Linienbedarfstaxi (LBT), Linientaxi, Anrufsammeltaxi (AST) oder etwas unpräzise Taxibus. Es handelt sich um bedarfsorientierte Angebote, die nur auf Anforderung verkehren. Auch ehrenamtlich betriebene Bürgerbusse gehören dazu.

Zum ÖPNV können außerdem Fähren, Hafenfähren, öffentliche Fahrräder, Schiffslinien auf Flüssen, Schwebe- und Hängebahnen, öffentliche Personenaufzüge (z. B. Schlossberglift in Graz) u.a. gezählt werden.

Beförderungsbedingungen und Tarifbestimmungen

Die Beförderungsbedingungen regeln im öffentlichen Personennahverkehr das Zusammenspiel zwischen Verkehrsunternehmen und Fahrgästen, ihre jeweiligen Rechte und Pflichten sowie die Benutzungsmöglichkeiten der öffentlichen Verkehrsmittel.

Die Tarifbestimmungen sind im öffentlichen Personennahverkehr ein Regelwerk, in dem die Fahrpreise und die Benutzungsbedingungen der Fahrausweise festlegt sind. Sie gelten für die Beförderung von Personen sowie für die Beförderung von Sachen und Tieren.

Beförderungsbedingungen und Tarifbestimmungen gelten zusammen.

Sie werden entweder durch das Verkehrsunternehmen oder durch den Aufgabenträger (z. B. Verkehrsverbund) festgelegt.

In einigen Städten in Europa gibt es für den Nutzer kostenlose Angebote ("Nulltarif") die vollständig aus anderen Quellen finanziert werden, wie Steuern, Emissionsabgaben oder Kfz-Parkplatzgebühren. Dazu gehören Hasselt (Belgien), Lübben, Templin.[2] Ähnliches gilt für Systeme von öffentlichen Fahrrädern, die im Auftrag der Stadt zu einem jährlichen Pauschaltarif in Verbindung mit kostenpflichtigen ÖPNV-Angeboten werden.

Rechtsgrundlagen in der Schweiz

Das Schweizer Recht (Eisenbahngesetz) teilt den öffentlichen Verkehr in die Kategorien

  • Fernverkehr, der Landesteile und Regionen verbindet;
  • Regionalverkehr, der der Grunderschließung der Regionen dient
  • Ortsverkehr, der die Feinerschließung im Nahbereich wahrnimmt;
  • Ausflugsverkehr, der keine Erschließungsfunktion für ganzjährig bewohnte Ortschaften hat.

Die Abgrenzung verläuft anders als in Deutschland. Selbst Teile des Schweizer Fernverkehrs gelten nach deutschem Recht als Personennahverkehr. In der Schweiz wird der Begriff Nahverkehr selten gebraucht und meist nur als Synonym zu Ortsverkehr.

Rechtsgrundlagen in Österreich

In Österreich ist das Kraftfahrliniengesetz die gesetzliche Grundlage für den ÖSPV. Seine Regelungen sind mit dem PBefG vergleichbar.

Zukünftige Entwicklung

Betriebswirtschaftliche Chancen und Probleme

Der Deckungsgrad der Betriebskosten des ÖPNV liegt in Deutschland derzeit bei rund 70% mit weiter steigender Tendenz. Dazu tragen in erster Linie die Stammkunden mit Zeitkarten bei. Es gibt zahlreiche Politiker-Aussagen, die eine vollständige Kostendeckung im ÖPNV fordern. Damit werden die ÖPNV-Anbieter unter Druck gesetzt, wie privatwirtschaftliche Unternehmen zu reagieren und nicht mehr die Steigerung der Transportleistung, sondern nur noch die des zu erzielenden Betriebsergebnisses anzustreben. Zudem ist umstritten, inwieweit staatliche Leistungen, wie bspw. sogenannte Fahrgeldsurrogate, also Ersatzleistungen für aus sozialen Gründen ermäßigte Tarife etwa bei der Schüler- und Auszubildendenbeförderung nach § 45a PBefG, oder der steuerliche Querverbund mit gewinnbringenden kommunalen Versorgungsbetrieben beim Kostendeckungsgrad zu berücksichtigen sind.

Die Instrumente des Marketing werden im öffentlichen Personenverkehr mittlerweile verstärkt eingesetzt, um weitere Stammkunden zu gewinnen und auf diese Weise die betriebswirtschaftlichen Kennzahlen zu verbessern. In jüngster Zeit wurden neue Angebote im Bereich des Gelegenheitsverkehrs (Einkauf und Freizeit) entwickelt: Shuttle-Busse bei Großveranstaltungen, rabattierte Einkaufstickets, „Bäderbusse“, Fahrradsonderzüge, Zusammenarbeit mit oder eigenes Angebot von Carsharing und Bikesharing zur Schließung der Transportkette von Tür zu Tür etc. gehören dazu.

Ob diese Angebote nicht nur der Erhöhung der Fahrgastzahlen dienen, sondern auch zur Kostendeckung und zur Dauerkundenbindung (Verlagerung des Modal Split) beitragen können, ist zuweilen fraglich. (weasel word) Zumindest einige davon wurden nur unter politischem Druck eingeführt. Punktuelle Verbesserungen des Modal Split (wie auch die Steigerung der Fahrgastzahlen) können nicht über eine Stagnation des Modal Split im Bundesschnitt hinwegtäuschen.

Weiterhin problematisch ist die demografische Entwicklung. Zum einen gehen in den nächsten Jahren die Schülerzahlen deutlich zurück, zum anderen besitzen Senioren wesentlich häufiger als früher einen Führerschein und nutzen entsprechend bis ins hohe Alter oft einen Pkw. Senioren und Schüler sind allerdings derzeit zwei der wichtigsten Kundengruppen, der ÖPNV wird daher darauf angewiesen sein, neue Kundengruppen zu erschließen.

Einige, unter anderem durch europäische Rechtsnormen geforderte Privatisierungsmaßnahmen, wie die Trennung von Netz und Betrieb im Schienenverkehr und die zunehmende (auch europaweite) Ausschreibung von Verkehrsleistungen mit einem strikten Anforderungskatalog tragen teilweise zur Verbesserung der Kostendeckung im ÖPNV bei. Sie verbessern auch die Transparenz der Finanzierung von ÖPNV-Leistungen. Die Verkehrsleistungen werden dann von den Verkehrsunternehmen entweder mit eigenen Fahrzeugen oder mit über Fahrzeugmanagementgesellschaften geleasten Fahrzeugen des Trägers erbracht. Wartungsverträge sind Teil der Fahrzeugbeschaffung; die gesamte schwere Instandhaltung erledigen dann oftmals die Fahrzeughersteller. Die Bestellverträge sehen Konventionalstrafen gegen Hersteller oder Betreiber vor, falls Verfügbarkeitsstandards (Pünktlichkeit, Kapazität, Fahrzeugzustand) nicht gehalten werden. Für gute und schlechte Leistungen werden zudem oft Bonus-/Malus-Regelungen vereinbart. Oftmals werden separate Beschäftigungsgesellschaften gegründet, um die Tarifbestimmungen der Branche zu umgehen und die Lohnkosten unter anderem der Fahrzeugführer niedrig zu halten.

Europarechtliche Chancen und Probleme

Auf europäischer Ebene regelte lange Zeit die Verordnung (EWG) 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs die Durchführung des öffentlichen Nahverkehrs. Die Inhalte und vor allem die juristische Auslegung dieser Verordnung waren gerade in Deutschland stark umstritten. Am 23. Oktober 2007 wurde die neue Verordnung 1370/2007 beschlossen, die vorangegangene Diskussion wird weiter unten geschildert.

Der Streit in Deutschland geht vor allem um die Frage, inwieweit die Finanzierung des ÖPNV über öffentliche Mittel, die direkt und ohne Rechtsanspruch an bestimmte Unternehmen gezahlt werden, gegen die EU-VO 1191/69 verstößt. Ausgenommen – aber durchaus auch umstritten – sind davon die oben erwähnten Fahrgeldsurrogate, da auf diese jedes Verkehrsleistungen erbringende Unternehmen einen Rechtsanspruch hat, soweit es entsprechende Beförderungsleistungen nachweist. Ausgelöst durch einen Streit um Linienkonzessionen in der Altmark erging nach dem Gang durch die Instanzen am 24. Juli 2003 das sogenannte Altmark-Urteil(Rs. C-280/00) des Europäischen Gerichtshofs (EuGH). Demnach führt prinzipiell die öffentliche Co-Finanzierung zwecks Erbringung von Leistungen im öffentlichen Interesse zur Ausschreibungspflicht. Die EU-VO 1191/69 lässt es zwar zu, dass Mitgliedstaaten der EU den ÖPNV von der Gültigkeit dieser Verordnung ausnehmen. Der EuGH ließ aber die Frage offen, ob die Formulierungen des deutschen Personenbeförderungsgesetzes eine solche Ausnahme definieren. Falls eine solche Ausnahme existiert, ist auch eine öffentliche Co-Finanzierung des ÖPNV ohne Ausschreibung auf Basis von vier durch den EuGH benannten Kriterien möglich. Diese vier Kriterien sind:

  • Es muss eine vorherige, eindeutige und konkrete Vereinbarung zwischen Finanzier (also dem Aufgabenträger des ÖPNV) und dem Verkehrsunternehmen erfolgen.
  • Der Kostenausgleich für die Leistungen im öffentlichen Interesse muss vorab festgelegt werden.
  • Es darf keine Überkompensation stattfinden.
  • Das auf diese Weise mitfinanzierte Unternehmen muss mit einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen vergleichbar sein.

Zwischen den deutschen Bundesländern ist umstritten, ob das deutsche Recht diese Ausnahme beinhaltet. Bis auf Hessen sehen alle Länder diese Ausnahme als gegeben an. Hessen sieht die Formulierung des PBefG nicht als ausreichend an und verlangt daher von den hessischen Aufgabenträgern bei öffentlich co-finanzierten ÖPNV-Leistungen zwingend eine Ausschreibung. Inzwischen hat auch das Oberverwaltungsgericht Koblenz in einer Entscheidung vom November 2005 keine Ausnahmeregelung des PBefG festgestellt, dem entgegen steht eine ältere Entscheidung des OVG Lüneburg, das die Mehrheitsposition der Bundesländer für rechtens erklärt hat.

Im Zuge der Liberalisierung des gemeinsamen europäischen Dienstleistungsmarkts diskutiert die EU bereits seit einigen Jahren eine Novellierung dieser Verordnung, mit dem auch die Streitfragen der bisherigen Verordnung geklärt werden sollen. Ein erster Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Anforderungen des öffentlichen Dienstes und der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für den Personenverkehr auf der Schiene, der Straße und auf Binnenschifffahrtswegen vom 26. Juli 2000 stieß allerdings im Europaparlament auf Widerstand, dokumentiert in der Stellungnahme des Parlaments in 1. Lesung vom 14. November 2001 auf der Grundlage des Berichts von Erik Meijer (A5-0364/2001). Kritisiert wurde vor allem der obligatorische Zwang zur Ausschreibung bei öffentlicher Finanzierung. Vor allem deutsche und österreichische Parlamentarier forderten die Möglichkeit der kommunalen Eigenproduktion resp. der Direktvergabe an in kommunalem Besitz befindliche Verkehrsunternehmen.

Seit Juli 2005 gibt es auf Basis der bisherigen Lesungen im Parlament einen neuen Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße vom 20. Juli 2005 (KOM(2005)319). Gegenüber den älteren Entwürfen gibt es zwar keine Angaben mehr zu mit dem ÖPNV zu verfolgenden Zielen im öffentlichen Interesse. Neu wurde allerdings eine sogenannte Inhouse-Vergabe ohne Ausschreibungen vorgesehen. Diese Regelung ermöglicht es den Aufgabenträgern, ÖPNV-Leistungen in Eigenproduktion zu erbringen oder ohne Ausschreibung an im eigenen Besitz befindliche Verkehrsunternehmen zu vergeben. Diese Unternehmen dürfen sich allerdings dann nicht an Ausschreibungen außerhalb des Gebiets ihres Eigentümers beteiligen. Neu ist ebenfalls der Verzicht auf eine Ausschreibungspflicht im Eisenbahnregional- oder -fernverkehr. Die Abgrenzung dieser Regelung hat allerdings vielfach bereits Kritik auf sich gezogen. Unklar –und vom VDV daher auch kritisiert – ist auch die Abgrenzung der neuen Verordnung vom allgemeinen Vergaberecht.

Technische Visionen

Informationstechnik, Electronic Ticketing

Der öffentliche Personennahverkehr wird nach den Vorstellungen der Verkehrsplaner in naher Zukunft stark durch vernetzte Informationstechnik geprägt sein. Schon in die Fahrplanauskunft über Zugzielanzeiger, das Internet oder Mobilgeräte (WAP o.Ä.) gehen dynamische Daten über den Betriebszustand des Netzes ein, so dass der (potenzielle) Fahrgast mit verhältnismäßig geringem Aufwand ein gültiges und optimales Beförderungsangebot mit Preisauskunft erhalten kann und minutengenau darüber informiert ist, wann seine Bahn oder sein Bus oder Straßenbahn abfährt oder ankommt. Das Informationsangebot kann auch direkt online das Rufen von AST- oder Rufbus-Diensten übernehmen. Andererseits ist mit Akzeptanzproblemen von Fahrgästen zu rechnen, die eine Auskunft von einer Person wünschen.

Die Fahrgelderhebung soll zukünftig bargeldlos und berührungsfrei erfolgen, z. B. über Handyticket, auch über Transponderkarten, die entweder nach dem Prinzip der Guthabenkarte („Prepaid-Karte“) arbeiten oder als vorausbezahlte Zeitkarte gelten. Da die Transponder den Ein- und Ausstieg des Fahrgastes erfassen, sollte stets der günstigste Tarif berechnet werden. Alle Daten würden unmittelbar bei der Betriebszentrale erfasst und könnten dort für die Kapazitätsberechnung und Angebotsplanung genutzt werden. Dem stehen die Befürchtungen von Datenschützern entgegen, die in der elektronischen Erfassung der Fahrgäste einen weiteren Schritt in Richtung „Gläserner Mensch“ sehen. So gibt es auch Stimmen, die die der Sicherheit dienende massive Videoüberwachung kritisieren.

Die mit einem Chip ausgestattete Monatskarte wird unter anderem im Verkehrsverbund Rhein-Ruhr und im Verkehrsverbund Rhein-Sieg Wirklichkeit. Ursprünglich war vorgesehen, auf die zurzeit nur mit speziellen Geräten lesbare Chipkarte automatisch arbeitende Transponderkarten folgen zu lassen. Ein solches Verfahren ohne aktives Zutun des Fahrgasts zur An- und Abmeldung seiner Fahrt wurde vom Fraunhofer-Institut für Verkehrs- und Infrastruktursysteme in Dresden getestet. Auch dort wird es aber auf absehbare Zeit nicht eingesetzt: Hinderungsgründe sind technischer, aber vor allem datenschutzrechtlicher Natur. Die bei den Marburger Stadtwerken 1996 eingeführte Guthaben-Transponderkarte als Pilotprojekt des RMV wurde wegen Überalterung der Technik zum 31. Juli 2005 eingestellt.

Die Informationstechnik lässt auch fahrzeugseitige Erfassungsmöglichkeiten zu, wie die elektronische Fahrgastzählung. Bei einigen Schienenfahrzeugen wird bereits eine Auslastungsmessung durch Übertragung der Messung des Federweges der Waggongewichtsänderung durchgeführt.

Station Simplon in der Pariser Métro

Fahrzeuge und Haltestellen

Die Zugangsstellen sollen den inzwischen außerhalb der U- und Stadtbahnnetz meist eingesetzten Niederflur-Fahrzeugen angepasst, vollständig barrierefrei und behindertengerecht, zentral videoüberwacht, mit Auskunftsterminals und Notrufeinrichtungen versehen sein. Während dies in Deutschland zumindest in den kommunalen Schienennetzen oft schon der Fall ist, hinkt man in der Schweiz nach. Das 2004 eingeführte Behindertengleichstellungsgesetz (BehiG) verlangt den Einsatz von behindertengerechten und barrierefreien Haltestellen. Den ÖPNV-Anbietern wird jedoch eine Übergangsphase von 20 Jahren gewährt. Das heißt, bis 2024 muss der ÖPNV behindertengerecht sein. Neue Fahrzeuge und neue Haltestellen müssen jetzt schon behindertengerecht sein. Alle Strukturen, die Raumängste auslösen oder Vandalen anziehen könnten wie Aufzugschächte etc. sollen möglichst „transparent“ gestaltet und gebaut werden. Einheitliche, ggf. farbkodierte Wegeleitsysteme sollen dabei der Übersicht dienen. Die verschiedenen Verkehrsarten sollten durch Kombibahnsteige und ähnliche Systeme eng vernetzt werden.

Die Fahrzeuge selbst würden dabei videoüberwacht und weitgehend vandalismussicher gebaut. Netzplan, Haltestellenfolge, Uhrzeit, Informationen, Werbung etc. können über Displays (Fahrgastinformationssystem) eingespielt werden. Zur Kapazitätsanpassung werden heute schon Fahrzeuge in möglichst unterschiedlichen Gefäßgrößen eingesetzt (auf der Straße: Mikrobus, Midibus, Solobus, Gelenkbus, Doppelgelenkbus, Doppelstockbus; auf der Schiene: traktionsfähige Gliedertriebzüge in unterschiedlichen Längen). U-Bahnen fahren größtenteils vollautomatisch und unbemannt. Alle Fahrzeuge sind in einer einheitlichen Corporate Identity ausgeführt, auch wenn sie von unterschiedlichen Verkehrsunternehmen gestellt werden. Der Verkehrsträger der Zukunft beschäftigt also zukünftig sehr viel weniger Betriebs- und Wartungspersonal.

Besteuerung

Deutschland

In Deutschland unterliegen die im öffentlichen Personennahverkehr erhobenen Fahrpreise in der Regel der Umsatzsteuer mit dem ermäßigten Umsatzsteuersatz nach § 12 Abs. 2 Nr. 10 UStG.

ÖPNV im ländlichen Raum. Bushaltestelle in Trollebüll (Nordfriesland)

Österreich

In Österreich unterliegt die gesamte Personenbeförderung mit Verkehrsmitteln aller Art dem ermäßigten Umsatzsteuersatz von 10%.

Schweiz und Liechtenstein

In der Schweiz und in Liechtenstein wird der öffentliche Personennahverkehr mit dem normalen Mehrwertsteuersatz von 7,6% besteuert.

Siehe auch

Literatur

  • Karl, Astrid: Öffentlicher Verkehr im Gewährleistungsstaat. Der ÖPNV zwischen Regulierung und Wettbewerb, Edition Sigma, Berlin 2008, ISBN 978-3-89404-251-6.

Fachzeitschriften

Software

Einzelnachweise

  1. Regionalisierungsgesetz, ÖPNV-Gesetze der Länder
  2. http://www.nulltarif.info

Weblinks


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