Ökologische Steuerreform

Die Ökosteuer ist eine (Mengen-)Steuer auf den Energieverbrauch bzw. auf umweltschädliches Verhalten. Das Steueraufkommen dient teilweise der Reduzierung der Beitragssätze für die Sozialversicherung (Lohnnebenkosten). Das Konzept wurde Anfang der 1980er Jahre vom Schweizer Ökonom Hans Christoph Binswanger, der dazu immer noch im Förderverein Ökologische Steuerreform aktiv ist, entwickelt und verbindet zwei Ansätze:

  1. Besteuerung des knappen Gutes Energie mit dem Ziel der Steigerung der Effizienz des Energieeinsatzes.
  2. Verbreiterung der Basis für die Finanzierung der sozialen Sicherung.

Ökosteuern nutzen also das Steuerrecht, um Anliegen der Umweltpolitik mit steuerlichen Maßnahmen zu verwirklichen. In diesem Zusammenhang wird auch von einer Ökologisierung des Steuerrechts gesprochen. Damit ist gemeint, dass neue Steuern beschlossen oder einzelne Vorschriften von bestehenden Steuergesetzen so umgestaltet werden, dass sie Lenkungswirkung im Sinne des Umweltschutzes entfalten.

Inhaltsverzeichnis

Volkswirtschaftliche Vorüberlegungen

Die Ökosteuer entspringt der Überlegung, dass Märkte für Rohstoffe wie Erdöl sich nicht dauerhaft stabil verhalten, da die natürlichen Vorräte fossiler Energieträger begrenzt sind. Aus einer auf Langfristigkeit und Nachhaltigkeit orientierten Sicht wäre heutiges Mineralöl zu billig, zukünftiges Mineralöl zu teuer. Die Mineralölsteuer soll diesen Anstieg des Mineralölpreises vorwegnehmen, um ihn einerseits zu glätten und andererseits den Markt frühzeitig an eine solche Situation zu gewöhnen. So soll der Betrieb sparsamerer Kraftfahrzeuge im Verhältnis günstiger werden, was wiederum die Technologieentwicklung auf diesem Gebiet anregen soll. Manche meinen sogar, dadurch würde eine konkurrenzfähige Industrie geschaffen, deren energieeffizientere Produkte sich bei einem tatsächlichen Preis-Anstieg auf dem Ölmarkt als Exportschlager erweisen sollen.

Ökologische Steuerreform in Deutschland

Grundgedanke

Der ökologischen Steuerreform lag die Kritik zugrunde, dass das bisherige Steuerrecht ökologische Kriterien des Wirtschaftens nicht oder nur unzureichend berücksichtige und unbeabsichtigt ökologisch schädliche Wirkungen hervorrufe. Ein Beispiel dafür war die Orientierung der Kraftfahrzeugsteuer allein an der Hubraumgröße. Inzwischen orientiert die Kraftfahrzeugsteuer sich überwiegend daran, wie gut das jeweilige Fahrzeug seine Abgase filtert. Wie andere ökonomische Instrumente auch hat die Nutzung des Steuerrechts für den Umweltschutz den Vorteil gegenüber ordnungspolitischen Maßnahmen (gesetzlichen Verpflichtungen), dass der Einzelne in seiner Entscheidung frei bleibt, ein geringerer Kontrollaufwand verursacht wird und das Problem der Kontrolldefizite entfällt. Im Vordergrund eines ökologischen Steuersystems steht die Hypothese der „doppelten Dividende“. Hierunter ist die Internalisierung der externen Effekte in Form von Umweltverschmutzung einerseits und die Generierung von Steuereinnahmen andererseits zu verstehen. Eine Besteuerung umweltschädlichen Verhaltens schaffe demnach keine Zusatzlasten.

Ökosteuergesetze in Deutschland

In Deutschland sind seit 1999 mehrfach Gesetze mit Zielrichtung "Ökologisierung des Steuerrechts" erlassen worden.

  • Mit dem Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 24. März 1999 (BGBl. I S. 378) wurde als neue Verbrauchsteuer eine Stromsteuer eingeführt. Strom aus regenerativen Energieträgern ist davon befreit, sofern der Strom aus Netzen entnommen wird, die ausschließlich mit solchen Energieträgern gespeist werden. Für industrielle Großverbraucher wurde im Interesse ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit die Steuer ermäßigt. Die Mineralölsteuer wurde nach ökologischen Kriterien gestaffelt; dabei wurden bestimmte Verwendungszwecke begünstigt. Von 1999 bis 2003 wurde die Steuer mehrmals erhöht. Von der Erhöhung der Mineralölsteuer befreit sind Unternehmen des produzierenden Gewerbes. Strom erhalten diese Betriebe zu einem zu 40 % ermäßigten Steuersatz.
  • Das Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform vom 16. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2432) brachte eine befristete Mineralölsteuerbefreiung für Gas- und Dampfturbinenkraftwerke mit hohem Wirkungsgrad und einige Korrekturen des ersten Gesetzes, mit denen unerwünschte Auswirkungen vermieden werden sollten.
  • Als dritte Stufe wurde das Gesetz zur Fortentwicklung der ökologischen Steuerreform vom 23. Dezember 2002 (BGBl. I S. 4602) erlassen, das eine weitere - nach den Umweltauswirkungen gestaffelte - Erhöhung der Mineralölsteuer enthielt.
  • Die deutsche Ökosteuer dient auch der Generierung von Staatseinnahmen, die den Rentenkassen zufließen sollen. So wäre, selbst wenn die Ökosteuer abgeschafft werden sollte, die Abgabenlast nicht verringert, sondern nur anders verteilt. Entweder als höhere Rentenversicherungsbeiträge der Arbeitnehmer, als niedrigere Renten oder als zu jüngeren Generationen mit Zinseszins verschobene Steuerzahlung in Form von Staatsschulden.
  • Aktuell steht eine Änderung des Kraftfahrzeugsteuergesetzes zur Debatte (Stichwort: Feinstaub).
Jahr Einnahmen (in Mio. Euro) davon in die Rentenversicherung geflossen zur Förderung erneuerbarer Energien verwendet
1999 4300 4200 100
2000 8800 8400 100
2001 11.800 11.200 200
2002 14.300 13.700 200
2003 18.700 16.100 100
2004 18.100 16.000 100

Der Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung würde ohne Ökosteuer um 1,7 Prozentpunkte höher liegen[1].

Befreiung des Luftverkehrs

Obwohl Flugzeuge unter bestimmten Gesichtspunkten hohe spezifische Umweltbelastungen verursachen, ist der Luftverkehr von der Ökosteuer befreit.

Auswirkung in grenznahen Gebieten

In grenznahen Gebieten entgehen Autofahrer der Ökosteuer, indem sie Tanktourismus in Nachbarländer betreiben. Die Folge ist, dass dort auf deutscher Seite Tankstellen geschlossen wurden. Aus diesem Grund wurde bereits diskutiert, in grenznahen Gebieten Sonderregelungen einzuführen, was aber scheiterte. Andererseits leben Tankstellenbetreiber generell bundesweit immer weniger von ihren Kraftstoff-Provisionen: Der Umsatzanteil ging von 26 % 1999 auf rund 20 % 2007 zurück.[2] Das Shop-Geschäft ist mittlerweile der Hauptumsatzbringer (von 42% 1999 auf 55,6% 2007). Gerade hier profitieren grenznahe deutsche Tankstellen ungeachtet höheren Bruttopreises für Kraftstoffe von ihrer Lage, vor allem in der Nähe von Ländern mit restriktiveren Ladenöffnungszeiten und an Feiertagen im Nachbarland, die in Deutschland Werktage sind. Zudem erhalten sie Zulauf von Geschäftskunden durch das angeblich langsame, komplizierte und zum Teil fremdsprachige EU-Umsatzsteuererstattungsverfahren im Ausland. In Deutschland steuerpflichtige Geschäftskunden im Transitverkehr vergleichen daher – zugunsten von Deutschland – den deutschen Nettopreis mit dem ausländischen Bruttopreis und tanken im Ergebnis mitunter bewusst kurz vor oder nach der Grenze auf deutscher Seite. Dies erlaubt den verbliebenen Tankstellen in Grenznähe sogar oft einen Preisaufschlag in der Höhe der Differenz zum ausländischen Bruttopreis. Stichprobe: Am 21. Juli 2008 verlangten Shell-Tankstellen in Trier in der Eurener Straße und am St.-Barbara-Ufer sowie in Konz in der Brunostraße laut Portal Clever-tanken.de 1,629 Euro pro Liter Superbenzin. Der Bundesdurchschnitt lag aber an jenem Tag bei 1,492 €/l, also 13,7 ct/l niedriger, und der durchschnittliche Super-Preis im nur 8–14 km entfernten Luxemburg in der 29. Kalenderwoche 2008 bei 1,37 €/l, also 25,9 ct/l oder 15,9 % niedriger. Der Nettopreis auf deutscher Seite (Umsatzsteuer herausgerechnet) lag aber ebenso günstig wie der Bruttopreis in Luxemburg: bei 1,369 €/l.

Verfassungsgerichtliche Überprüfung

Am 20. April 2004 stellte der erste Senat des Bundesverfassungsgerichts die Rechtmäßigkeit einzelner Ausnahmetatbestände der Ökosteuer fest. Speditionen und Kühlhausbetreiber hatten gegen Regelungen des Stromsteuergesetzes und des Mineralölsteuergesetzes Verfassungsbeschwerden eingelegt[3].

Kritik an der Ökosteuer in Deutschland

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Konkurrenzfähigkeit

Innerhalb des Binnenmarktes tragen alle nicht harmonisierten Steuern das Problem in sich, dass sie zur Verlagerung von Investitionen in andere Länder führen können und infolgedessen zu einem Wettbewerb der Länder um möglichst niedrige Steuern. Dies trifft auch für die Steuern zu, die durch die ökologische Steuerreform verändert wurden. Dieses Problem ließe sich nur durch eine gemeinschaftsweite Regelung beheben, die jedoch nicht geplant ist.

Lenkungswirkung

Eine deutliche Lenkungswirkung in Richtung auf die erwünschten Investitionen in neue, umweltverträgliche Technologien lässt sich bisher jedoch allenfalls in eng umgrenzten Teilbereichen beobachten, so zum Beispiel in Gestalt einer erhöhten Nachfrage nach verbrauchsreduzierten Pkw. Die weit reichenden Ausnahmeregelungen für energieintensive Industriezweige bewahren diese zwar vor Kostensteigerungen, bieten jedoch keinen Anreiz für Modernisierungsinvestitionen oder technische Neuentwicklung.

Zweckbindung

Eine weitere Problematik liegt darin, dass die Steuer politisch nicht allein mit ihrer ökologischen Lenkungswirkung begründet wurde, sondern ein Zusammenhang mit der gesetzlich verordneten Senkung von Sozialversicherungsbeiträgen hergestellt wurde. Neben allgemeinen steuersystematischen Bedenken gegen derartige Zweckbindungen spricht gegen diese Verbindung der Umstand, dass das Steueraufkommen infolge der ökologischen Steuerreform sinkt, wenn die gewünschte Wirkung erzielt wird, während der Finanzbedarf der Sozialversicherungen tendenziell steigt und daher nicht dauerhaft aus diesem Teil des Steueraufkommens gedeckt werden kann.

Effizienz

Effizienz im Sinne der Umweltökonomie ist dann gegeben, wenn bei allen Schadstoffquellen die zusätzlichen Kosten für die Vermeidung einer zusätzlichen Einheit des Schadstoffes (Grenzvermeidungskosten) genau gleich sind. Dies ist nur dann der Fall, wenn der Steuersatz für alle Schadstoffquellen einheitlich gewählt wird. Dann bewirken Umschichtungen zwischen zwei Schadstoffquellen keine Wohlfahrtsgewinne mehr. Im Standardpreisansatz nach Baumol wird dies als gegeben angenommen. Ein soziales Optimum im Sinne der Internalisierung der Externen Effekte (Vgl. Pigou-Steuer, Externer Effekt) wird dabei nicht angestrebt. Vielmehr soll lediglich ein bestimmtes Umweltziel erreicht werden.

In der Realität werden in bestimmten Fällen gleiche Stoffe in unterschiedlicher Verwendung unterschiedlich besteuert. So zum Beispiel genießt das produzierende Gewerbe und Land- und Forstwirte Steuerermäßigungen oder leichtes Heizöl und Diesel - faktisch das Gleiche - unterliegen unterschiedlichen Steuersätzen. Dies führt zur Ineffizienz der Ökosteuer.

Betrachtet man die ökologische Treffsicherheit einer Abgabenlösung (wie die Ökosteuer), so kann es dazu kommen, dass ein falsch gewählter Steuersatz zu Abweichungen vom Umweltziel führt. Von daher ist eine Abgabenlösung weniger treffsicher als der Emissionsrechtehandel, also einer Zertifikatelösung, da bei dieser das Umweltziel direkt beeinflusst werden kann.

Soziale Gerechtigkeit

Indirekte Steuern können degressiv wirken, das heißt, sie treffen Personen mit kleinen Einkommen unter Umständen stärker als Personen mit hohen Einkommen. Ein ökologisches Steuersystem wird daher häufig als sozial ungerecht aufgefasst. Die degressive Steuerwirkung ließe sich durch eine Subvention der Grundgebühr für Energiebezugsleistungen (z.B. Grundgebühr für elektrischen Strom oder Erdgas) ausgleichen. Diese Subvention müsste der durchschnittlichen Zusatzbelastung durch die Energiesteuer entsprechen, so dass die Lenkungswirkung identisch bliebe und die soziale Umverteilung aufgehoben wäre. Sie würde allerdings auch einen weiter erhöhten bürokratischen Aufwand und damit zusätzliche Kosten bedeuten. Niedrigere Einkommensteuern für Personen mit geringeren Einkommen wären eine bessere Möglichkeit des Ausgleiches, da Reichere damit nicht auch subventioniert werden und kein zusätzlicher Verwaltungsaufwand entsteht.

Inflationsabhängigkeit

Anpassungen von Steuern an wechselnde Inflationsraten sind in der Realität häufig mit Problemen verbunden. Änderungen der Steuersätze sind häufig mit großem politischen Aufwand verbunden. Die Inflationsrate hingegen kann sich auch vergleichsweise schnell ändern.

Ökosteuer als Entropiesteuer

Ökosteuer steht für Steuern auf Güter wie Benzin, Diesel, Kerosin usw. Das sind Energieträger, deren Verbrauch die Umwelt belastet. Wird – wie bei der Umsatzsteuer (so genannte Mehrwertsteuer) – durch die Möglichkeit zum Vorsteuerabzug sichergestellt, dass nur der Endverbraucher von Energie die Steuerlast trägt, dann handelt es sich bei der Ökosteuer um eine Steuer auf Energieverbrauch. Energieverbrauch entspricht einer Erhöhung der Entropie. Mit ihr belastet ein Energieverbraucher die mit der Gemeinschaft geteilte Umwelt. Bei der Ökosteuer handelt es sich also um eine „Entropiesteuer“[4][5], mit der nach dem Verursacherprinzip Umweltbelastung besteuert wird.

Quellen

  1. BT-Drs. 15/5212 vom 7. April 2005
  2. Branchenanalyse SB-Tankstellen des Ifo Instituts für Wirtschaftsforschung, zitiert in "EID Energie Informationsdienst" 27. Oktober 2008, 22
  3. Entscheidung im Volltext
  4. «Man könnte diese Steuer aufs „Durcheinanderwerfen der Biosphäre“ auch als „Entropiesteuer“ bezeichnen. ... Gegen eine solche Besteuerungsform, die ja als „Ökosteuer“ schon lange im Gespräch ist, wird noch immer mit absurden Argumenten polemisiert.» Peter Kafka, Zeit zum Aufstehen, 1998
  5. Hermann Scheer: Die Entropiesteuer, Kapitel 8 in Sonnen-Strategie, 1998, ISBN 3-492-22135-1

Siehe auch

Umweltsteuer, Energiesteuer, Ökosteuer (Schweiz), Lenkungsabgabe

Weblinks

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