Bolkestein-Richtlinie
Flagge der Europäischen Union

Die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006 [1] (auch Europäische Dienstleistungsrichtlinie oder Bolkestein-Richtlinie genannt) ist eine EG-Richtlinie zur Verwirklichung des Europäischen Binnenmarkts im Bereich der Dienstleistungen.

Inhaltsverzeichnis

Zielsetzung und Rechtsgrundlage

Die Herstellung eines Gemeinsamen Marktes (siehe auch Europäischer Binnenmarkt), wie sie durch den EG-Vertrag (Art. 14 und 49 ff.) vorgesehen ist, beinhaltet auch die freie grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen. Dieser stehen jedoch vielfach Bestimmungen im Recht der EU-Mitgliedstaaten entgegen, die den freien Zugang von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten zum nationalen Dienstleistungsmarkt behindern. Gründe für derartige Zugangsbeschränkungen können z.B. der Schutz innerstaatlicher Anbieter, die Gewährleistung von Schutznormen des nationalen Arbeitsrechts oder die Verhinderung eines ruinösen Unterbietungswettlaufs sein.

Die Dienstleistungsrichtlinie hat den Abbau von bürokratischen Hindernissen und zwischenstaatlichen Hemmnissen sowie die Förderung des grenzüberschreitenden Handels mit Dienstleistungen zum Ziel. Sie sieht weitere Erleichterungen für niedergelassene Dienstleister vor (unter anderem Schaffung einheitlicher Ansprechpartner, elektronische Verfahrensabwicklung u. a. m.).

Ihre konkrete Rechtsgrundlage war das Ziel, "die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern" (Art. 47 EGV) sowie die Anwendbarkeit dieser Bestimmung auf den Bereich der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung (Art. 55 EGV).

Ebenso wie vom freien Warenverkehr werden von der Liberalisierung des Dienstleistungsmarktes nach der durch die Neoklassische Theorie begründeten Außenhandelstheorie Effizienzsteigerungen bzw. Wohlfahrtsgewinne erwartet. Gegen diese Erwartung richtet sich die weiter unten ausführlich wiedergegebene Kritik aus globalisierungskritischer Perspektive. Die EU-Kommission vertritt jedoch ersteren Standpunkt und betrachtet die Dienstleistungsrichtlinie als einen wichtigen Bestandteil der Lissabon-Strategie, die vorsieht, Europa bis zum Jahr 2010 zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt“ zu entwickeln.

Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie umfasst nicht nur klassische Erbringer wirtschaftlicher Dienstleistungen wie Frisöre, IT-Spezialisten, Dienstleister im Baubereich und Handwerker, sondern grundsätzlich alle "Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden." (Art. 2 (1) der Richtlinie.) Dies wird jedoch durch eine umfangreiche Liste von Ausnahmen eingeschränkt (Art. 2 (2)). So gilt die Richtlinie und mithin der Grundsatz der Dienstleistungsfreiheit beispielsweise nicht:

  • für Finanzdienstleistungen,
  • für Verkehrsdienstleistungen,
  • für Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen,
  • für Gesundheitsdienstleistungen,
  • für "soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden",
  • im Bereich der Steuern.

Dagegen werden so genannte Daseinsvorsorgeleistungen wie Altenheime, Kinderbetreuung, Behinderteneinrichtungen, Heimerziehung, Müllabfuhr, etc., grundsätzlich Gegenstand der Dienstleistungsfreiheit, soweit diese im betreffenden Mitgliedstaat bereits unter Marktbedingungen erbracht werden. Die Mitgliedstaaten sind jedoch nicht dazu verpflichtet, in Bereichen "von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse" dahingehende Maßnahmen der Liberalisierung ihrer Märkte und/oder der Privatisierung öffentlicher Dienstleistungsanbieter zu ergreifen (Art. 1 (2)).

Für den Schutz der Arbeitnehmer in Dienstleistungsunternehmen, die grenzüberschreitend tätig sind, ist ferner wichtig, dass sowohl die Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern als auch die Verordnung EWG Nr. 1408/71 über die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit Vorrang gegenüber der Dienstleistungsrichtlinie haben (Art. 3 (1)). Hierdurch wird unter anderem gewährleistet, dass bei einer längerfristigen Entsendung von Arbeitnehmern aus einem EU-Mitgliedstaat zur Erbringung von Dienstleistungen in einem anderen die arbeits- und sozialrechtlichen Regeln des Bestimmungslandes gelten; das umstrittene Herkunftslandprinzip gilt damit in diesen Bereichen nicht.

Der Entscheidungsprozess vom ursprünglichen "Bolkestein"-Entwurf zur Dienstleistungsrichtlinie

Gemäß Art. 47 (2) iVm Art. 55 EGV kam bei dem Entscheidungsprozess zur Verabschiedung der Dienstleistungsrichtlinie das Mitentscheidungsverfahren zur Anwendung, bei dem sich - grob vereinfacht - zum Zustandekommen der Richtlinie das Europäische Parlament und der EU-Rat auf der Grundlage eines Vorschlags der EU-Kommission einigen müssen. (Dieses Verfahren kann hier nicht ausführlich dargestellt werden; zum besseren Verständnis der folgenden Abschnitte sei auf die einschlägigen Artikel verwiesen.)

Der Bolkestein-Entwurf

Der vieldiskutierte Vorschlag des ehemaligen EU-Binnenmarkt-Kommissars Frits Bolkestein vom 13. Januar 2004 (KOM (2004) 0002) sah eine gegenüber der Endfassung wesentlich weiter gehende Beseitigung von zwischenstaatlichen Hemmnissen für den freien Handel mit Dienstleistungen vor. Schon der Anwendungsbereich des Richtlinienvorschlags war weiter gefasst; insbesondere sollten auch Dienstleistungen von Leiharbeitsunternehmen sowie die meisten der später vom Anwendungsbereich ausgenommen Daseinsvorsorgeleistungen von der Richtlinie erfasst werden. Maßstab sollte die Entgeltlichkeit der Dienstleistung sein, gleichgültig, ob das Entgelt durch den Endnutzer oder durch Dritte zu entrichten ist.

Nach dem Willen der Kommission sollte die Richtlinie - von wenigen ausdrücklich ausgenommenen Regelungen und Rechtsmaterien abgesehen - überdies grundsätzlichen Vorrang vor allen anderen europäischen Richtlinien und Verordnungen genießen; die oben genannten sozialpolitischen Bestimmungen gehörten nicht zu diesen Ausnahmen.

Den Mitgliedstaaten verbot der Entwurf eine Reihe von Regulierungen der Tätigkeit von Dienstleistern und stellte eine Reihe von weiteren Regulierungen unter Überprüfungs- und Rechtfertigungszwang.

Das Herkunftslandprinzip

Nach dem Vorschlag der Kommission sollte ein Dienstleistungserbringer - von einigen in der Richtlinie u.A. in Art. 2 und 17 abschließend definierten Ausnahmen abgesehen - außerdem grundsätzlich nur noch den Gesetzen des Landes unterliegen, in dem er niedergelassen ist ("Herkunftslandsprinzip" - Art. 16 RL-Entwurf). Dieser Grundsatz stellt eine Analogie zum Prinzip des Cassis-de-Dijon-Urteils im Bereich des freien Warenverkehrs dar, nachdem ein Produkt, das in einem EU-Mitgliedstaat legal hergestellt und/oder in Verkehr gebracht wird, auch in allen anderen Mitgliedstaaten verkauft werden darf.

Insbesondere an diesem Grundsatz entzündete sich der Protest gegen den Richtlinienentwurf.

In Art. 16 der späteren Richtlinie wird das Herkunftslandprinzip zwar nicht mehr ausdrücklich erwähnt, wohl aber wird das Prinzip der Dienstleistungsfreiheit (das aber ja bereits Gegenstand der Bestimmungen über den Europäischen Binnenmarkt im EG-Vertrag ist) bekräftigt und Diskriminierung sowie unsachliche Beschränkungen von Dienstleistungserbringern aus anderen EU-Mitgliedstaaten verboten. Insofern gilt nach wie vor das Herkunftslandprinzip - abgesehen von wichtigen, allerdings bereits im ursprünglichen Entwurf vorgesehenen, Ausnahmebereichen wie der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Gesundheit, dem Umweltschutz und der Bestimmungen über Beschäftigungsbedingungen (Art. 16 (3) der Richtlinie).

Erste Diskussions- und Protestphase

Der Entwurf war in den Jahren 2004 und 2005 der Gegenstand einer allgemeinen und teilweise sehr kontrovers geführten öffentlichen Debatte mit vielen Mitwirkenden. Nach allgemeiner Einschätzung trug er wesentlich dazu bei, dass der Entwurf einer Europäischen Verfassung bei den Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt wurde.

Analyse des parlamentarischen Kompromisses (1. Lesung)

Begleitet von großen europaweiten Demonstrationen der Richtlinienkritiker beschloss die Mehrheit von EVP und SPE im EU-Parlament schließlich am 16. Februar 2006 ein in letzter Minute zwischen diesen beiden Fraktionen zustande gekommenes Kompromisspaket mit insgesamt 213 Abänderungen des Kommissionsentwurfs. Unter anderem wurden Gesundheit, Verkehr, Sicherheitsdienste, das Arbeits-, Arbeitskampf-, Gewerkschafts- und Sozialrecht sowie Arbeits- und Gesundheitsschutz, Zeitarbeitsagenturen und einige Teilbereiche der öffentlichen Dienste vollständig von der Richtlinie ausgenommen. Die gleichfalls umstrittenen Artikel 24 und 25 der Richtlinie wurden vom Parlament gestrichen; diese beiden Artikel hätten effektive Kontrollen des Arbeitslandes gegenüber Entsendefirmen nach Einschätzung vieler Kritiker praktisch unmöglich gemacht.

In einer Reihe von weiteren Änderungen wurde die ursprüngliche Absicht der Kommission, der Richtlinie mit wenigen Ausnahmen absoluten Vorrang vor allen anderen europäischen Regelungen zu verschaffen, durch das Parlament teilweise in das Gegenteil verkehrt und insbesondere dem Internationalen Privatrecht (ROM I und ROM II-Abkommen) und der Richtlinie 96/71/EG über die Entsendung von Arbeitnehmern Vorrang vor der Richtlinie eingeräumt.

Das Parlament griff mit seiner Neuformulierung des Art. 16 nicht die wesentlich umfangreichere und nicht abschließende Liste der "zwingenden Gründe des Allgemeininteresses" auf, aus denen heraus der Europäische Gerichtshof die Anwendung des Bestimmungslandsrechts im Einzelfall jeweils für gerechtfertigt hielt. Zwar findet sich diese nicht abschließende Liste als Begriffsdefinition in Artikel 4 Ziffer 7a der Parlamentsfassung wieder, auf diese Definition wird jedoch in Artikel 16 nicht zurückgegriffen.

Dass das Herkunftslandsprinzip trotz der Entfernung des Begriffs erhalten blieb, wird von den führenden Verhandlern der EVP bestätigt. Der Verhandlungsführer der EVP, also der Verhandlungsgegner von Evelyne Gebhardt beim Aushandeln der vom Parlament angenommenen Änderungsanträge, der britische Konservative Malcolm Harbour, erklärte nach der Abstimmung im EU-Parlament wörtlich: "Das Herkunftslandsprinzip ist Teil der europäischen Rechts. Es ist weiterhin gültig. Die Arbeit der EVP-ED-Fraktion ... ebnete den Weg für dieses Resultat" [2]. Ebenso erklärte der österreichische ÖVP-Abgeordnete Karas, der gleichfalls an den Verhandlungen beteiligt war, dass: "der Begriff Herkunftslandprinzip nicht mehr verwendet wird, aber das Grundprinzip bleibt" [3].

Standpunkt der Kommission zu den Änderungsanträgen des Parlaments

Am 4. April 2006 hat nun die Europäische Kommission einen geänderten Entwurf (KOM (2006) 160 vorgelegt. In ihm hat sie formal viele Änderungen des Parlaments übernommen, namentlich den geänderten Art. 16. An vielen anderen Stellen weicht der Kommissionstext allerdings vom Wortlaut der Parlamentsänderungen ab. Neben rein redaktionellen Änderungen der Parlamentstexte hat die Kommission dabei auch inhaltliche Änderungen vorgenommen. An anderen Stellen hat die Kommission zwar Änderungen des Parlaments in Bezug auf diesen Richtlinienentwurf formal übernommen, aber den ursprünglichen Inhalt in andere Dokumente überführt; so wurde z.B. die Streichung der Art. 24 und 25 in die geänderte Dienstleistungsrichtlinie übernommen, aber ebenfalls am 4. April 2006 eine Kommissionsmitteilung KOM (2006) 159 veröffentlicht, die erneut große Teile der gestrichenen Art. 24 und 25 enthält.

Gemeinsamer Standpunkt des Rates

Der Rat der Europäischen Union hat sich daraufhin am 29. Mai 2006 auf einen "Gemeinsamen Standpunkt" (10003/06) geeinigt, der am 24. Juli 2006 vom Rat in der Zusammensetzung der für die Wettbewerbspolitik zuständigen Minister der Mitgliedstaaten offiziell verabschiedet wurde. Dieser orientiert sich weitgehend an dem geänderten Kommissionsentwurf vom 4. April 2006. Er enthält aber auch einige wichtige Abweichungen von dieser Kommissionsfassung. So wird im Gemeinsamen Standpunkt z.B. die Anwendung des nationalen Strafrechts gegenüber der geänderten Kommissionsfassung insoweit eingeschränkt, als dass Strafrechtsbestimmungen nicht angewandt werden sollen, "die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit gezielt regeln oder beeinflussen" (Art. 1 Nr. 5 des Gemeinsamen Standpunktes). Auch Art. 1 Nr. 7 Satz 2 - der in der geänderten Kommissionsfassung noch ohne jeden Vorbehalt vorsah, dass das Tarifverhandlungs- und Streikrecht unberührt bleibt, wurde insoweit stark eingeschränkt, als dass diese Rechte nun nur noch dann von der Richtlinie unberührt bleiben sollen, wenn sie "unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts" angewandt werden. Insbesondere die mittel- und osteuropäischen Mitgliedstaaten, UK und die Niederlande hatten sich für diese und weitere Änderungen im Rat eingesetzt. An ihrem Widerstand scheiterte aber andererseits die von einigen Akteuren geforderte grundlegende Überarbeitung derjenigen Artikel im geänderten Kommissionsentwurf, die sich mit der gegenseitigen Behördenzusammenarbeit bei der Kontrolle der Dienstleister befassen. Weitgehend unverändert übernahm der Rat die Kommissionsformulierungen zu den Artikeln 14 und 15, die bestimmte vorhandene nationale Regelungen bei der Niederlassung von Dienstleistern entweder verbieten oder unter einen Begründungszwang stellen und gegenüber der heutigen Rechtslage verschärfte Anforderungen für den Erlass solcher Neuregulierungen auf nationaler Ebene vorsehen.

Verabschiedung und Inkrafttreten der Richtlinie

Der Gemeinsame Standpunkt wurde dem Europäischen Parlament im September 2006 offiziell übermittelt. Er wurde vom Europäischen Parlament in 2. Lesung am 15. November 2006 mit wenigen Änderungen angenommen[4]. Der Rat hat diese Änderungen am 11. Dezember 2006 gebilligt.

Die Richtlinie wurde am 27. Dezember 2006 im EU-Amtsblatt veröffentlicht und bedarf als EG-Richtlinie der Umsetzung in jeweiliges nationales Recht durch die einzelnen Mitgliedstaaten. Diese haben bis zum 28. Dezember 2009 hierfür Zeit. Nach Art. 39 (5) müssen die Mitgliedstaaten zugleich spätestens bis zu diesem Datum der Kommission einen Bericht vorlegen, welche Anforderungen aus den in Art. 16 genannten Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung, Gesundheit und Umweltschutz sie gegenüber den ausländischen Dienstleistern weiterhin aufrechterhalten wollen und begründen, warum sie diese Gründe jeweils für gegeben erachten. Praktisch muss also der gesamte Gesetzes- und Verordnungsbestand in den Mitgliedstaaten - soweit das Rechtsgebiet oder die betreffende Branche nicht generell von der Richtlinie oder Art. 16 ausgenommen ist - daraufhin überprüft werden, ob er im Einklang mit Art. 16 der Richtlinie ist und die Aufrechterhaltung der jeweiligen Rechtsvorschriften muss im Einzelnen begründet werden. Das Versäumnis dieser Frist in Bezug auf einzelne Regelungen oder deren Begründung könnte dazu führen, dass diese nach dem 28. Dezember 2009 auf ausländische Dienstleister nicht länger angewendet werden können.

Kritik an der Richtlinie

Gewerkschaften und Globalisierungskritiker sahen bereits unter Berücksichtigung der Änderungen des Parlaments weiterhin einige Bedenken. Diese Bedenken sind durch den nochmals davon abweichenden Kommissionsentwurf und den Gemeinsamen Standpunkt weiter gewachsen, da einige wichtige Parlamentsänderungen dadurch wiederum eingeschränkt werden.

Kritisiert wird weiterhin auch die Einschränkung der Kontrollmöglichkeiten des Arbeitslandes zur Durchsetzung seiner Mindeststandards bei Lohn, Arbeitszeit, Urlaub und Arbeitsschutz nach der Entsenderichtlinie 96/71 EG. Unternehmen, die ihre Beschäftigten grenzüberschreitend einsetzen („entsenden“), sollten sich nach dem Vorschlag im Arbeitsland nicht mehr anmelden müssen, brauchten dort keine Verantwortlichen mehr zu benennen und keine Arbeitspapiere mehr bereitzuhalten.

Herkunftslandprinzip

Für viele Kritiker stellte der Vorschlag Bolkesteins ein Symbol für einen vermeintlich neoliberalen Kurs der EU-Kommission dar. Sie befürchteten insbesondere eine Abwärtsspirale in der Regulierung und Kontrolle von Unternehmen im Dienstleistungssektor. Bezogen auf das Herkunftslandsprinzip wurde ein Wettlauf der Mitgliedstaaten befürchtet, in dem Unternehmen in das EU-Land mit den geringsten Standards und Kontrollen ausweichen.

Diese Regelung ist jetzt ersetzt worden. Damit gilt allgemeines EU-Recht, d.h. grundsätzlich unbeschränkter Zugang von EU-Dienstleistern in alle EU-Mitgliedstaaten. Dies folgt aus Artikel 43 und 49 des EG-Vertrages.

Siehe auch

Quellen

  1. Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006
  2. Euractiv, 17. Februar 2006
  3. Der Standard", 9. Februar 2006
  4. Europäisches Parlament, 15. November 2006

Literatur

  • Monika Schlachter, Christoph Ohler (Hrsg.): Europäische Dienstleistungsrichtlinie. Handkommentar. Nomos, Baden-Baden 2008, ISBN 978-3-8329-2589-5.

Weblinks

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