Budgetrecht

Unter einem Haushaltsplan versteht man in der Finanzwissenschaft die Gegenüberstellung von Einnahmen und Ausgaben von öffentlich-rechtlichen Körperschaften wie Kommune, Land oder Bund. Mit der Aufstellung von Haushaltsplänen steuern die Parlamente, Kreistage und Gemeinderäte der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände) sowie die Sondervermögen die Finanzen ihrer Körperschaft. In der Schweiz ist der Begriff Haushaltsplan unüblich, stattdessen ist hierfür Rechnung gebräuchlich. In Österreich wird auch von Finanzgebarung gesprochen.

In Körperschaften des öffentlichen Rechts spricht man von einem Gemeindehaushalt, Kreishaushalt, Landeshaushalt, Bundeshaushalt oder Staatshaushalt. Für Gemeinden laufen Experimente, den Haushalt in Abstimmung mit den Bürgern zu erstellen (Bürgerhaushalt).

Inhaltsverzeichnis

Eigenschaften

Haushaltspläne haben in aller Regel den Rang eines Gesetzes, sie sind jedoch keine Gesetze im materiellen Sinne, da sie grundsätzlich keine Außenwirkung entfalten; sie gelten in Verbindung mit Vergaberichtlinien als hinreichende Rechtsgrundlage für die Vergabe von Subventionen. Haushaltspläne geben für einen bestimmten Zeitraum (ein Kalenderjahr) die Zielgrößen für die Einnahmen und Ausgaben vor. Besonders die Ausgaben spielen dort eine wichtige Rolle und werden nach ihrem Verwendungszweck differenziert. Die Festlegungen im Haushaltsplan sind für die ausführende Verwaltung verbindlich. Damit ist der Haushaltsplan beispielsweise für das Parlament oder den Gemeinderat wichtig zur Steuerung der Staatsfinanzen. Dabei sind sogenannte Haushaltsgrundsätze (siehe unten) zu berücksichtigen. Bei jeder Dienststelle gibt es einen Beauftragten für den Haushalt. Dieser wird häufig Kämmerer genannt.

Deutschland

Bundeshaushaltsplan 1989 (2 Bände) im Vergleich mit dem Bundeshaushaltsplan 1949

Bundeshaushaltsplan

Gesetzesgrundlage

Der Bundeshaushaltsplan wird gemäß Artikel 110 des Grundgesetzes (GG) im Rahmen des Haushaltsgrundsätzegesetzes als Anlage zum Bundeshaushaltsgesetz jährlich oder zweijährlich (Doppelhaushalt) vom Deutschen Bundestag für das kommende Haushaltsjahr oder die kommenden zwei Haushaltsjahre beschlossen und gliedert die Einnahmen und Ausgaben des Bundes nach Ressorts und Fallgruppen. (§§ 1–4 BHO)

Aufgabe

Durch den Haushaltsplan soll der voraussichtliche Finanzbedarf des Bundes festgestellt werden (§ 2 BHO). Er ist jedoch nur eine Prognose der zukünftigen tatsächlichen Verhältnisse. Dies erklärt das Auftauchen von Haushaltslöchern. Häufig werden geringere Steuer- und Verwaltungseinnahmen durch zusätzliche Neuverschuldung ausgeglichen.

Die Planung des Haushaltes und die Erstellung eines Haushaltsentwurfs sind besonders wichtig in der Finanzpolitik. Der Staatshaushalt ist im Parlament zwischen der regierenden Partei und der Opposition in der Regel strittig, denn meist sind die Ausgaben zu hoch und fordern eine Neuverschuldung.

Der Haushaltsplan lässt zu, dass die Bundesregierung Ausgaben leisten und Verpflichtungen eingehen kann (§ 3 Abs. 1 BHO). Er entfaltet somit keine unmittelbare Außenwirkung, die es Dritten ermöglichte, Ansprüche aus dem Bundeshaushaltsplan abzuleiten (§ 3 Abs. 2 BHO). Ansprüche lassen sich nur aus den entsprechenden Gesetzen mit Außenwirkung (wie im Sozialgesetzbuch) ableiten.

Für jede Art von Ausgaben und Einnahmen einer jeden Bundesdienststelle gibt es eine eigene Haushaltsstelle im Haushaltsplan. diesem ist festgelegt, wie hoch die Ausgaben für die Haushaltsstelle im Haushaltsjahr sind und wie hoch die voraussichtlichen Einnahmen sein werden. So lässt sich leicht ermitteln, wie viel Geld der Dienststelle (zum Beispiel dem Bereich eines Ministeriums) im laufenden Haushaltsjahr (beispielsweise für die Neuanschaffung von Büromaterialien) zur Verfügung steht.

Eine Haushaltsstelle ist eine zehnstellige Zahl, die nach der vierten Stelle durch einen Bindestrich getrennt ist. Die zehnte Stelle ist eine Prüfziffer und wird im Haushaltsplan nicht mit angegeben. Hinzu kommt eine Funktionskennziffer. Die ersten beiden Stellen stellen den Einzelplan dar. Zusammen mit den zwei folgenden Stellen bilden sie das sogenannte Kapitel, die Haushaltsstelle der Behörde. Die folgenden fünf Stellen bilden den sogenannten Titel und beschreiben die Art der Ausgaben und Einnahmen und bilden die Buchungsstelle. Haushaltsstellen lassen sich vom Bewirtschafter (Sachbearbeiter oder Abteilung, die diese Haushaltsstelle bewirtschaftet) beliebig in Objekte unterteilen. So lassen sich beispielsweise die Kosten für Büromaterialien noch in „Papier“, „Stifte“ oder ähnliches unterteilen. Diese Unterteilung wird nicht im Haushaltsplan vermerkt.

Jeder Bewirtschafter hat eine eigene Bewirtschafternummer und aus Bewirtschafternummer sowie Haushaltsstelle ergibt sich das jeweilige Sachbuchkonto. Es ist durchaus möglich, dass mehrere Bewirtschafter eine Haushaltsstelle bewirtschaften. Sie bekommen in diesem Fall jeweils Teilbeträge zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise lässt sich theoretisch der Verbrauch an Kugelschreibern für jede Abteilung aus dem Haushaltsplan ablesen (nur theoretisch, in der Praxis wird Büromaterial zentral beschafft).

Bedeutung der ersten Ziffer des Titels
0: Einnahmen aus Steuern und allgemeinen Zuweisungen
1: Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb
2: Sonstige Finanzeinnahmen
3: Einnahmen aus Zuweisungen für investive Zwecke
4: Personalausgaben
5: Verwaltungs- und Betriebsaufwand
6: Zuweisungen und Zuschüsse für nichtinvestive Zwecke
7: Baumaßnahmen
8: Sonstige Ausgaben für Investitionen
9: Allgemeine Finanzierungsausgaben
Beispiel für eine Haushaltsstelle
3006 - 683 02 -176 Bauen und Wohnen[1]
30 steht für den Einzelplan Bundesministerium für Bildung und Forschung.
30 06 steht für das Kapitel Information und Kommunikation, Neue Technologien.
683 02 steht für den Titel. Die erste Ziffer, die Hauptgruppennummer (6), verweist auf den Verwendungszweck Zuschüsse.
176 ist eine Funktionskennziffer.

Budgetprinzipien

Für die Erstellung des Haushaltsplans sind die Budgetprinzipien (oder Haushaltsgrundsätze) zu beachten. Dies sind:

  1. Prinzip der Vollständigkeit: Alle Einnahmen und Ausgaben sind im Haushaltsplan darzustellen. Es darf grundsätzlich keine Verrechnung von Einnahmen mit Ausgaben erfolgen (vgl. zur Aufstellung § 8 Haushaltsgrundsätzegesetz, zur Durchführung § 20 Haushaltsgrundsätzegesetz).
  2. Prinzip der Klarheit: Der Plan muss klar gegliedert sein. Eine Gliederung hat nach dem Ministerial- und nach dem funktionalen Prinzip zu erfolgen.
  3. Prinzip der Einheit: Alle Einnahmen und Ausgaben müssen in einem Haushaltsplan dargestellt werden.
  4. Prinzip der Genauigkeit: Die Einnahmen und Ausgaben müssen mit den voraussichtlichen Werten veranschlagt werden. Um Manipulationen durch die Regierung zu verhindern, werden die Schätzungen vom „Arbeitskreis Steuerschätzung“ vorgenommen.
  5. Prinzip der Vorherigkeit: Der Haushaltsplan muss vor dem Beginn der Haushaltsperiode in Kraft treten. Wenn dies nicht möglich ist, kann zur vorläufigen Haushaltsführung:
    • das Progorationssystem verwendet werden. Dieses besagt, dass der vorherige Haushaltsplan gültig bleibt oder
    • die Methode des vorläufigen Zwölftel, das die Ausgaben des letzten Budgets linear auf die Monate verteilt
  6. Prinzip der Steuerspezialität: Die Ausgaben dürfen nur für die vorhergesehene Zwecke, in der vorhergegebenen Höhe und innerhalb des vorhergesehenen Zeitraums getätigt werden. Dieses Prinzip wird jedoch durch einige Erleichterungen flexibilisiert.
  7. Prinzip der Gesamtdeckung: Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist (vgl. § 8 Bundeshaushaltsordnung (BHO)).
  8. Prinzip der Öffentlichkeit: Grundsätzlich sind die Haushaltsdebatten und der Haushaltsplan öffentlich. Bestimmte Ausgaben dürfen jedoch nur vom Präsidenten des Bundesrechnungshofes eingesehen und kontrolliert werden.

Bundeshaushaltplan

Folgende Eckwerte sind vorgesehen:[2]

Einzelpläne Summe Ausgaben Bemerkung
2008 in Mio. € 2009 in Mio. €
Bundespräsident und Bundespräsidialamt 24,88 27,63
Deutscher Bundestag 632,50 677,09
Bundesrat 21,70 21,28
Bundeskanzlerin und Bundeskanzleramt 1.749,41 1.805,63
Auswärtiges Amt 2.858,93 3.028,00
Bundesministerium des Innern 5.065,76 5.620,45
Bundesministerium der Justiz 468,49 500,50
Bundesministerium der Finanzen 4.648,05 4.868,30
Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 6.191,87 6.133,35
Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 5.280,31 5.290,89
Bundesministerium für Arbeit und Soziales 124.041,04 123.599,56 2008 Zuschuss zu Rentenversicherung 78500; Leistungen und Kosten für Hartz IV ca. 20500
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 24.390,57 26.690,24
Bundesministerium der Verteidigung 29.450,47 31.179,48
Bundesministerium für Gesundheit 2.898,60 4.426,36
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 846,97 1.418,45
Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 6.209,53 6.383,23
Bundesverfassungsgericht 21,59 22,93
Bundesrechnungshof 111,22 116,64
Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 5.134,59 5.813,78
Bundesministerium für Bildung und Forschung 9.350,64 10.204,21
Bundesschuld 42.936,65 42.402,50 Bundesschuld 2008: 960.000
Allgemeine Finanzverwaltung 10.866,24 9.769,51
gesamt 283.200,00 290.000,00

Landeshaushaltspläne

Die gesetzliche Grundlage für den Haushalt der Bundesländer ist in den jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO) geregelt.

Kommunen

In Artikel 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verankert.

Der Kerngegenstand des kommunalen Haushaltswesens ist das Erfüllen von Aufgaben. Diese Aufgaben leiten sich von der Selbstverwaltungsgarantie ab. Zu den elementaren Rechten der Selbstverwaltungsgarantie für die Gemeinden zählen die kommunale Finanzhoheit und die Abgabenhoheit. In NRW konnten 2006 98 Gemeinden keinen genehmigten Haushalt vorlegen.

Österreich

In Österreich ist für die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Begriff finanzielle Gebarung üblich.

Das Bundesministerium für Finanzen kann im Einvernehmen mit dem Rechnungshof die Form und die Gliederung der Voranschläge und der Rechnungsabschlüsse der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) insoweit regeln, als dies zur Vereinheitlichung notwendig ist. Die Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung (VRV) war erstmals für das Finanzjahr 1976 anzuwenden und regelt das Ansatz- und Postenverzeichnis. Beim Postenverzeichnis ist eine Regelung nach den Grundsätzen der doppischen Buchhaltung vorgesehen (Österreichischer Einheitskontenrahmen des Kuratoriums für Wirtschaftlichkeit).

Schweiz

In der Schweiz wird der Haushaltsplan (SOLL) als Budget bezeichnet, während die Darstellung des Abschlusses (IST) als Rechnung figuriert.

Für die Darstellung von Budget und Rechnung wird stets dieselbe Struktur gewählt, um Vergleichbarkeit sicherzustellen. Grundsätzlich sind die Kantone frei in der Wahl der Darstellung. Allerdings besteht seit den ausgehenden 70er Jahren eine informelle Vereinbarung, dass Gemeinden und Kantone ein harmonisiertes Modell mit einem standardisierten Kontenplan verwenden (so genanntes Harmonisiertes Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden). Der tatsächliche Umsetzungsgrad dieses Modells beträgt heute (Stand 2000) etwa 90 % der Gemeinden und sämtliche Kantone. Das Modell ist ein accrual accounting and budgeting Modell, d.h. es erfasst die Finanzvorfälle mit zeitlicher Abgrenzung. Damit unterscheidet es sich wesentlich vom kameralistischen Modell Deutschlands.

Auf Bundesebene wurde mit Wirkung per 1. Januar 2007 ein neues Rechnungsmodell eingeführt, das sich ebenfalls am accrual accounting orientiert. Richtschnur bilden die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), von denen allerdings in einzelnen Fällen begründet abgewichen wird.

Vereinigte Staaten

Siehe Hauptartikel: Haushaltsplan der Vereinigten Staaten

Verweise

  1. Bundeshaushaltsplan 2007 – Einzelpläne. Bundesministerium der Finanzen. Abgerufen am 7. März 2009.
  2. Gesamtplan des Bundeshaushaltsplans 2009 (pdf) S. 4. Bundesministerium der Finanzen. Abgerufen am 7. März 2009.

Siehe auch

Weblinks

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Schweiz
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