Schengener Abkommen


Schengener Abkommen
Die Staaten des Schengener Abkommens
  • Vollanwenderstaaten
  • Nicht-EU-Schengenmitglieder (IS+N+CH)
  • Zukünftige Mitglieder (RO+BG+CY)
  • Kooperierende Staaten (GB+IRL)
Eine „Schengen-Grenze“ zwischen zwei EU-Staaten, hier beim Übergang von Erl in Tirol (Österreich) nach Nußdorf am Inn in Bayern (Deutschland): Es gibt keine Grenzkontrollen an der Staatsgrenze, nur ein blaues Schild mit einem Sternenkranz um den Namen des EU-Staates

Die Schengener Abkommen stehen für eine inzwischen weitverzweigte Rechtsentwicklung, deren Kernbereich die Abschaffung der stationären Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der sogenannten Schengenstaaten darstellt. Die ursprünglichen Schengener Abkommen wurden und werden inzwischen fast vollständig durch verschiedene andere Rechtsakte ersetzt oder überlagert. Die Rudimente dieser Abkommen und das darauf aufbauende Recht bildet den sogenannten Schengener Besitzstand, der häufig auch als Schengen-Acquis bezeichnet wird. Der „Schengener Besitzstand“ bildet einen wesentlichen Pfeiler des „Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts[1] der Europäischen Union. Dieser Artikel behandelt den Schengener Besitzstand als Gesamtkomplex und geht dabei insbesondere auf die Abschaffung der Grenzkontrollen ein.

Das erste Schengener Abkommen war das „Übereinkommen vom 14. Juni 1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen“, auch bekannt als „Schengen I“. In diesem Schengener Übereinkommen vereinbarten fünf europäische Staaten, perspektivisch auf Kontrollen des Personenverkehrs an ihren gemeinsamen Grenzen zu verzichten. Das Abkommen sollte die Schaffung eines europäischen Binnenmarktes vorantreiben und ist nach dem Ort Schengen im Großherzogtum Luxemburg benannt, wo es unterzeichnet wurde.

Zur praktischen Umsetzung der politischen Vereinbarungen wurde am 19. Juni 1990 ebenfalls in Schengen das „Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni 1985 …“ oder „Schengen II“ unterzeichnet. Nach mehreren Verzögerungen, unter anderem auch verursacht durch den Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland wurde dieses kurz Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) genannte Abkommen erst am 26. März 1995 tatsächlich in Kraft gesetzt.

Der „Vertrag über die Vertiefung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung des Terrorismus, der grenzüberschreitenden Kriminalität und der illegalen Migration (Prümer Vertrag)“ vom 27. Mai 2005 wird gelegentlich auch als „Schengen III“ bezeichnet, da er die mit dem SDÜ begonnene verstärkte polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit einzelner Mitgliedsstaaten weiterführt.

Inhaltsverzeichnis

Inhalt des Abkommens

Personenkontrollen

Während innerhalb des Schengen-Gebietes die Personenkontrollen weggefallen sind, werden Personen an den Außengrenzen zu Drittstaaten nach einem einheitlichen Standard kontrolliert. Dazu wurde das Schengener Informationssystem (SIS; ein elektronischer Fahndungsverbund) geschaffen und einheitliche Einreisevoraussetzungen für Drittausländer festgelegt. Daher ist an jedem Punkt der Schengen-Außengrenze die Einreise zu verweigern, wenn kein Schengen-Visum vorhanden ist oder aus anderen Gründen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit eines Schengenstaates festgestellt wird.

Visa-Regelung bei der Einreise in den Schengenraum
  • EU-Mitglied
  • Besondere visumfreie Bestimmungen (Schengenstaaten, Überseegebiete u. ä.)
  • Visumfreier Zugang in den Schengenraum für 90 Tage (innerhalb eines Zeitraums von 180 Tagen)
  • Visum zur Einreise benötigt
  • Visum zum Transit durch Schengenstaaten benötigt
  • Visumstatus unbekannt

An den Flughäfen gibt es getrennte Abfertigungen für Flüge aus den Schengen-Mitgliedstaaten und aus Drittstaaten. Ist ein sogenanntes einheitliches Schengen-Visum[2] von einem Mitgliedstaat erteilt worden, besteht Reisefreiheit für einen Kurzaufenthalt in allen Schengen-Staaten. Auch die Inhaber eines Aufenthaltstitels eines Schengenstaates genießen Reisefreiheit in den anderen Mitgliedstaaten.

Der Wegfall der Personenkontrollen bei der Einreise in einen Schengenstaat aus einem anderen Schengenstaat wurde durch einige Schengenstaaten durch eine Ausweitung polizeilicher Kontrollbefugnisse im Inland ausgeglichen. Vor allem wurde jedoch die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit intensiviert, um der erleichterten Mobilität der Straftäter begegnen zu können. Dazu gehört ein erleichterter Informationsaustausch, gemeinsame Streifen im Binnengrenzraum, die Möglichkeiten der grenzüberschreitenden Observation oder Verfolgung von Straftätern (vgl.Nacheile).

Das Schengen-System beinhaltet ferner unter anderem Aufenthaltsverbote für den gesamten Schengen-Raum. Diese Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung im SIS beruhen auf einer nationalen Entscheidung wie beispielsweise der deutschen Wiedereinreisesperre nach Ausweisung oder Abschiebung. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass Straftäter, die aus einem Schengenstaat wegen einer dauerhaften Gefahr für die öffentliche Sicherheit fernzuhalten sind, grundsätzlich auch in den anderen Schengenstaaten unerwünschte Personen sind.

In Ausnahmefällen, zum Beispiel während internationaler Großveranstaltungen, können die Grenzkontrollen an den Binnengrenzen vorübergehend wieder eingeführt werden.[3] Dies geschah zum Beispiel bei Fußball-Europa- und Weltmeisterschaften, sowie im Vorfeld der G8-Gipfel in Genua 2001 und Heiligendamm 2007.

Zollkontrollen

Nicht weggefallen sind im Schengen-Gebiet die Zollkontrollen. Wer aus einem Schengen-Staat in einen anderen Schengen-Staat einreist, der nicht Mitglied der Europäischen Zollunion ist, hat die mitgeführten Waren am Zoll zu deklarieren, wenn diese nicht innerhalb der Freigrenze des Einreisestaates liegen. An den Grenzübergängen werden Reisende durch das Zollpersonal oder einen Aushang auf die in diesen Staaten geltenden Freigrenzen hingewiesen. Führen Reisende Waren mit sich, die nicht innerhalb der dort geltenden Freigrenzen liegen, und finden sie keinen Grenzbeamten vor, haben sie die mitgeführten Waren schriftlich zu erklären und das Schriftstück in einen hierfür vorgesehenen Briefkasten an der Grenze einzuwerfen (Prinzip der Selbstdeklaration). Dies gilt auch, wenn die Reisenden nur durch diese Länder durchreisen. Die Nichtbeachtung des Prinzips der Selbstdeklaration wird in diesen Ländern auch in Fällen der Durchreise bestraft.

Bei den Staaten, die zum Schengen-Gebiet, aber nicht zur Europäischen Zollunion gehören, handelt es sich um die vier EFTA-Mitgliedstaaten Schweiz, Liechtenstein, Norwegen und Island. Die letzten drei sind Mitgliedstaaten des Europäischen Wirtschaftsraums, so dass zwischen ihnen und der EU freier Warenverkehr gilt. Allerdings haben die EWR-Mitglieder gegenüber Drittländern jeweils eigene Außenzölle. Daher finden Kontrollen statt, um zu verhindern, dass Waren jeweils in das Land mit den niedrigsten Außenzöllen importiert und von dort in andere EWR-Mitgliedstaaten mit höheren Außenzöllen weiterverschafft werden.

Teilnehmer am Abkommen

Die Frage, ob ein Staat ein Schengenstaat ist, ist nicht immer einfach zu beantworten. Das Schengenrecht ist durch verschiedene nationale Sonderregelungen inzwischen derart zersplittert, dass zuerst definiert werden muss, was einen Schengenstaat kennzeichnet. Da sich dieser Artikel ausschließlich mit den grenzbezogenen Regelungen befasst, jedoch nicht mit den wesentlich umfangreicheren ergänzenden und Ausgleichsmaßnahmen (Reiserechte für Drittausländer, einheitliches Visumerteilung und gegenseitige Anerkennung, justizielle Zusammenarbeit und Doppelbestrafungsverbot, Bekämpfung der Schleusungskriminalität, des illegalen Waffen- und Drogenhandels oder Verhinderung des Missbrauchs des Rechtes auf Asyl usw.), ist es angezeigt, den Schengenstaat auch danach zu bestimmen, inwieweit für diesen die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen und der einheitliche Außengrenzkontrollstandard verbindlich sind. Das Ergebnis dieser Betrachtung umfasst jedoch ohnehin alle Staaten, für die das gesamte und nicht nur geringe Teile des Schengenrechts bindend sind.

Der Beitritt zum Schengener Abkommen erfolgt(e) auf unterschiedliche Weise, anfangs durch Unterzeichnung und Ratifizierung der Schengener Verträge. Seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam erfolgt der Beitritt zum Schengener Abkommen automatisch mit dem Beitritt zur Europäischen Union. Somit ist das gesamte Schengenrecht in jedem Mitgliedstaat ab Beitrittsdatum bindendes Recht. Die Bestimmungen über den Wegfall der Binnengrenzkontrollen, die einheitliche Visumerteilung und Visumanerkennung sowie das SIS stehen aber unter einem gesonderten Anwendungsvorbehalt.

Beim Schengener Abkommen erfolgen nämlich das formale Inkrafttreten des multilateralen Vertrages (nach Ratifikation durch alle Unterzeichnerstaaten) und die vollständige Inkraftsetzung mit der faktischen Abschaffung der Grenzkontrollen nicht zeitgleich. Die Grenzkontrollen können in einem Land erst dann abgeschafft werden, wenn durch eine Evaluation der Ausgleichsmaßnahmen durch die bereits teilnehmenden Staaten festgestellt wird, dass der Außengrenzkontrollstandard erfüllt wird und das Schengener Informationssystem problemlos arbeitet.

Bei der Überführung des Schengenrechts in das EU-Recht haben das Vereinigte Königreich und Irland Ausnahmeklauseln durchgesetzt, wonach das Schengenrecht bis auf geringe Ausnahmen auf die beiden Staaten solange keine Anwendung findet, bis diese einen gesonderten Anwendungsantrag stellen. Solange handelt es sich bei beiden Staaten nicht um Schengenstaaten.

Auch Dänemark hat eine Ausnahmeklausel durchgesetzt. Danach gilt das Schengenrecht zwar in Dänemark, jedoch nicht als Teil des Gemeinschaftsrechtes, sondern nur auf völkerrechtlicher Basis. Für den Rechtsanwender macht diese Konstruktion jedoch keinen relevanten Unterschied.

Da die Staaten der Europäischen Freihandelszone (EFTA) faktisch zum gemeinsamen Binnenmarkt gehören, liegt auch deren Assoziation mit dem Schengenrecht im beiderseitigen Interesse. Gleichzeitig ist jedoch eine Assoziation zum europäischen Asylrecht (Dublin-Prozess) erforderlich. Inzwischen sind somit 28 Länder dem Schengener Abkommen beigetreten, alle Mitgliedstaaten der EU (ausschließlich GB und IRL), sowie die assoziierten Staaten Norwegen, Island und die Schweiz.

Liechtenstein ist in einer Sonderstellung. Das Protokoll zum Beitritt zum Assoziierungsvertrag der Schweiz mit Schengen ist noch nicht beidseitig ratifiziert worden.[4] Liechtenstein hat jedoch bereits wesentliche Rechtsanpassungen an das Schengenrecht vorgenommen. Grenzkontrollen finden nicht statt, die Schengen-Außengrenze zur Schweiz wird mit Monitoren und Streifen der Schweizer Grenzwacht kontrolliert.

Rechtlich akkurat sollte auf den Begriff Schengenstaaten verzichtet werden: Es gibt Vollanwenderstaaten, die das gesamte Schengenrecht tatsächlich anwenden, Teilanwenderstaaten (zurzeit CYP, BG, RO), für die das gesamte Recht bindend ist, die jedoch einen geringen Teil des Schengenrechts noch nicht anwenden und sonstige Staaten (GB, IRL), die nur Randbereiche des Schengenrechts anwenden.

Zusätzlich zu den Unterzeichnerstaaten gehören vier weitere Kleinstaaten aufgrund besonderer Beziehungen zu einem oder mehreren Unterzeichnerstaaten faktisch zum einheitlichen Schengengebiet ohne Grenzkontrollen. Diese Staaten können jedoch weder einheitliche Visa ausstellen, noch haben sie zum Beispiel Zugriff auf das Schengener Informationssystem. Bei diesen Staaten handelt es sich nicht um Schengenstaaten, da diese an das Schengenrecht nicht gebunden sind, wenngleich sie Teile des Schengenrechts auch in das nationale Recht übernommen haben können.

Zum Schengengebiet gehört grundsätzlich nur das europäische Territorium der Mitgliedstaaten. Für bestimmte Gebiete in Nordafrika und im Atlantik gibt es Sonderregelungen.

Land Beitritt zum Abkommen durch Ratifizierung bzw. durch Beitritt zur EU
Wegfall der Grenzkontrollen
(zukünftige Ereignisse kursiv)
Vorübergehende Wiedereinführung der Grenzkontrollen Anmerkungen
AndorraAndorra Andorra - Kein Mitgliedstaat, zu den Nachbarstaaten Frankreich und Spanien bestehen intensive Zollkontrollen. Andorranische Aufenthaltstitel berechtigen nicht zum Transit durch die Schengenstaaten. Kein Flughafen und somit keine Einreisemöglichkeit durch die Luft.
BelgienBelgien Belgien 19. Juni 1990 26. März 1995 Vom 10. bis 30. Januar 2000 anlässlich einer Amnestie für Personen ohne Aufenthaltserlaubnis. Vor und während der Fußball-Europameisterschaft 2000.
BulgarienBulgarien Bulgarien 1. Januar 2007 Bestimmungen über die Außengrenze sind bereits in Kraft.
DanemarkDänemark Dänemark 19. Dezember 1996 25. März 2001 Auf Initiative der Dänischen Volkspartei will Dänemark ab 2013[5] wieder dauerhaft Grenzkontrollen des Zolls einführen, um die grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen. Schon im Sommer 2011 soll die Präsenz erhöht werden. Die EU-Kommission forderte eine rasche Erklärung aus Kopenhagen und will sich dann dazu äußern, ob sie die Pläne für legal hält.[6] Die teilautonomen Gebiete Grönland und Färöer sind dem Abkommen nicht beigetreten. Die bereits durch die Nordische Passunion abgeschafften Grenzkontrollen bleiben jedoch aufgehoben.
DeutschlandDeutschland Deutschland 19. Juni 1990 26. März 1995 Während des G8-Gipfels in Köln, Juni 1999. Vor und während der Fußball-Weltmeisterschaft 2006. Während des G8-Gipfels in Heiligendamm. Vor und während des NATO-Gipfels 2009.[7] Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik am 3. Oktober 1990 fand das Schengener Abkommen auch Anwendung auf das ehemalige Gebiet der DDR und Berlin.
EstlandEstland Estland 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
FinnlandFinnland Finnland 19. Dezember 1996 25. März 2001
FrankreichFrankreich Frankreich 19. Juni 1990 26. März 1995 Vom 20. März bis 5. April 2009 anlässlich des NATO-Gipfels.[8] Ohne Überseedepartements.
GriechenlandGriechenland Griechenland 6. November 1992 26. März 2000 Formales Inkrafttreten schon 1997, wegen Sicherheitsbedenken anderer EU-Länder vollständige Inkraftsetzung erst 2000. Keine Geltung für die autonome Mönchsrepublik Athos.
IrlandIrland Irland 29. Mai 2000 - Eingeschränkte Teilnahme; nur justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit, kein Wegfall der Grenzkontrollen.
IslandIsland Island 19. Dezember 1996 25. März 2001 Kein EU-Mitglied, aber als Teil der Nordischen Passunion Mitglied des Schengener Abkommens.
ItalienItalien Italien 17. November 1990 26. Oktober 1997 Vor und während des G8-Gipfels in Genua.
LettlandLettland Lettland 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
LiechtensteinLiechtenstein Liechtenstein 1. März 2008 Dezember 2011 Kein Schengenstaat. Entgegen der ursprünglichen Planung kein Beitritt zusammen mit der Schweiz. Das Abkommen wurde zwar ratifiziert, wird aber erst voraussichtlich im Dezember 2011 in Kraft gesetzt. Die Grenzen zur Schweiz werden durch Streifen und mit Kameras überwacht (nur Personen-, keine Zollkontrollen, da Zollunion mit der Schweiz). Grenzkontrolle nach Österreich durch die Schweizer Grenzwacht (Personen- und Zollkontrollen). Kein Flughafen und somit keine Einreisemöglichkeit durch die Luft.
LitauenLitauen Litauen 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
LuxemburgLuxemburg Luxemburg 19. Juni 1990 26. März 1995
MaltaMalta Malta 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
MonacoMonaco Monaco - Kein Mitgliedstaat, es bestanden jedoch bereits zuvor keine Grenzkontrollen zum einzigen Nachbarland Frankreich. Bestimmte monegassische Aufenthaltstitel berechtigen zur Inanspruchnahme von Reiserechten in den Schengenstaaten. Französische Behörden führen Passkontrollen am Hafen in Monaco durch. Kein Flughafen und somit keine Einreisemöglichkeit mit dem Flugzeug, jedoch gibt es eine kommerzielle Hubschrauberverbindung mit dem Flughafen Nizza.
NiederlandeNiederlande Niederlande 19. Juni 1990 26. März 1995 Vor und während der Fußball-Europameisterschaft 2000. Ohne die zum Königreich der Niederlande gehörenden Niederländischen Antillen und die Insel Aruba.
NorwegenNorwegen Norwegen 19. Dezember 1996 25. März 2001 Kein EU-Mitglied, aber als Teil der Nordischen Passunion Mitglied des Schengener Abkommens. Das Abkommen gilt nicht für Spitzbergen, dort findet jedoch ohnehin keinerlei Grenzkontrolle statt.
OsterreichÖsterreich Österreich 28. April 1995 1. Dezember 1997 Vor und während der Fußball-Europameisterschaft 2008.
PolenPolen Polen 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
PortugalPortugal Portugal 25. Juni 1991 26. März 1995 Vor und während der Fußball-Europameisterschaft 2004. Inklusive Madeira und Azoren.
RumänienRumänien Rumänien 1. Januar 2007 Bestimmungen über die Außengrenze sind bereits in Kraft.
San MarinoSan Marino San Marino - Kein Mitgliedstaat, es bestanden jedoch bereits zuvor keine Grenzkontrollen zum einzigen Nachbarland Italien. Kein Flughafen und somit keine Einreisemöglichkeit durch die Luft.
SchwedenSchweden Schweden 19. Dezember 1996 25. März 2001
SchweizSchweiz Schweiz 16. Oktober 2004 12. Dezember 2008

auf Flughäfen am 29. März 2009
Kein EU-Mitglied. Vollständige Inkraftsetzung des gesamten Schengenrechts. Da die Schweiz keine Zollunion mit der EU eingegangen ist, bleiben Warenkontrollen an der Grenze trotz Wegfalls der Personenkontrollen jedoch zulässig.
SlowakeiSlowakei Slowakei 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
SlowenienSlowenien Slowenien 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
SpanienSpanien Spanien 25. Juni 1991 26. März 1995 Mit den kanarischen Inseln vor Afrika. Die extraterritorialen Gebiete Ceuta und Melilla in Nordafrika haben einen Sonderstatus.
TschechienTschechien Tschechien 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
UngarnUngarn Ungarn 1. Mai 2004 21. Dezember 2007
VatikanstadtVatikanstadt Vatikanstadt - Kein Schengenstaat, es bestanden jedoch bereits zuvor keine Grenzkontrollen zum einzigen Nachbarland Italien. Kein Flughafen und somit keine Einreisemöglichkeit durch die Luft.
Vereinigtes KonigreichVereinigtes Königreich Vereinigtes Königreich 29. Mai 2000 - Eingeschränkte Teilnahme; nur justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit, kein Wegfall der Grenzkontrollen.
Zypern RepublikRepublik Zypern Zypern 1. Mai 2004 nicht vor Lösung des Zypernkonflikts Bestimmungen über die Außengrenze sind bereits in Kraft; Demarkationslinie zu Nordzypern hat Sonderstatus. Der Status von Nordzypern ist unklar (faktisch kein Schengengebiet).
  • Vertragsstaat, der das Abkommen bereits implementiert
  • Nicht-Vertragsstaat, der vollständig im Schengengebiet gelegen ist und zu dem keine Außengrenzkontrollen nach dem Schengener Grenzkodex stattfinden
  • Vertragsstaat, in dem nur die Bestimmungen über die Außengrenze angewendet werden, die vollständige Inkraftsetzung erfolgt durch gesonderten Beschluss der Rates JI der EU
  • Staat, der nur bestimmte Regelungen des Schengenrechts ausnahmsweise anwendet

Geschichte

Schengener Übereinkommen

Denkmal zur Unterzeichnung des Schengener Abkommens an der Anlegestelle in Schengen

Am 14. Juni 1985 unterzeichneten die Vertreter der fünf EG-Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, Belgien, Niederlande und Luxemburg im deutsch-französisch-luxemburgischen Dreiländereck bei Schengen (Luxemburg) auf der Obermosel auf dem Fahrgastschiff Princesse Marie-Astrid das Schengener Übereinkommen (mittlerweile informell auch oft als Schengen I[9] bezeichnet). Für dieses historische Ereignis wurde Schengen ausgewählt, da es gemeinsam mit seinen Nachbargemeinden Perl (Deutschland) und Apach (Frankreich) einen Knotenpunkt in der Mitte Europas bildet. Es handelt sich hierbei um das „Dreiländereck“ zwischen den Beneluxstaaten (seit 1969 keine Grenzkontrollen mehr), Frankreich und Deutschland, mithin in gewissem Sinne zwischen allen Erstunterzeichnern.

Da die Mosel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Großherzogtum Luxemburg ein Kondominium der Bundesrepublik Deutschland und des Großherzogtums Luxemburg ist, kann die Signatur des Übereinkommens auf der Mosel nicht in Schengen stattgefunden haben sondern allenfalls in Schengen und Perl. Das Abkommen müsste also eigentlich Schengen-Perler Übereinkommen heißen.

An der Übereinkunft waren nur fünf der damals zehn EG-Staaten beteiligt; sie stellt daher ein frühes Beispiel der verstärkten Zusammenarbeit dar. Das war ein weiterer wichtiger Rechtsfortschritt, die früher zwischen den Mitgliedsstaaten bestehenden „Außengrenzen“ formell und materiell zu „Binnengrenzen“ umzuwandeln. Gleichzeitig wurde das verfassungsmäßige Recht auf Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit von Personen im Binnenmarkt (Art. 14 Abs. 2 EU-Vertrag 1992) vorbereitet, das heute förmliches Grundrecht gemäß der 2009 in Kraft getretenen „Charta der Grundrechte der EU“ ist (Art. 45).

Schengener Durchführungsübereinkommen

Am 19. Juni 1990 unterzeichneten die oben genannten Länder dann das Schengener Durchführungsübereinkommen (informell auch oft als Schengen II[9] bezeichnet), in dem die konkreten Verfahrensabläufe der Umsetzung des Übereinkommens in gesetzlicher und technischer Hinsicht festgelegt sind. In den neuen Bundesländern trat das Abkommen mit der Deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 automatisch in Kraft.

Integration in EU-Recht

Im Vertrag von Amsterdam (2. Oktober 1997) wurde beschlossen, das Übereinkommen von Schengen in das EU-Recht zu integrieren. Dies wurde am 1. Mai 1999 umgesetzt. Die Folge ist, dass alle folgenden Neumitglieder der EU das Schengenabkommen unterzeichnen müssen. Die Inselstaaten Vereinigtes Königreich und Irland setzten eine Ausnahmeregelung durch und führen weiterhin Kontrollen an ihren Grenzen durch. Allerdings wehrten sich diese Länder anders als beim völkerrechtlichen Abschluss des Schengener Abkommens nicht mehr gegen die Integration des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der EU.

Aufgrund des Schengen-Protokolls[10][11] wurde das Schengener Abkommen in den rechtlichen Rahmen der EU überführt. Seither sind die Organe der EU für die Fortentwicklung des Schengener Rechts verantwortlich, ohne dass dieses notwendigerweise in allen Mitgliedstaaten gilt. Dies ist eine Sonderform der Ungleichzeitigkeit innerhalb der EU nach dem Vorbild der Währungsunion. Sein erstes Urteil[12] zur Auslegung des Schengener Rechts sprach der Europäische Gerichtshof im Jahr 2003 über den Schutz vor Doppelbestrafung innerhalb der EU.

Teile des Schengener Durchführungsübereinkommens (Art. 2–8 SDÜ) sowie die sogenannte „Stempelverordnung“ (VO (EG) Nr. 2133/2004) wurden aufgehoben. Die entsprechenden Regelungen gingen im Schengener Grenzkodex auf.

Implementierung des Abkommens in den 2004 beigetretenen EU-Ländern

Am 21. Dezember 2007 wurden die Land- und Seegrenzen in Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn geöffnet. Der Schengen-Raum ist nun rund 3,6 Millionen Quadratkilometer groß und in ihm leben rund 400 Millionen Europäer.[13] Die Grenzkontrollen an Flughäfen wurden am 30. März 2008 (Flugplanwechsel) umgestellt. Die Grenzöffnungen in den neuen EU-Ländern waren ursprünglich an die Fertigstellung des neuen Schengener Informationssystems II (zusätzliche Speicherung von Biometriedaten, Fingerabdrücken und Lichtbildern; Erweiterung der Fahndungsmöglichkeiten) gekoppelt. Aufgrund erheblicher technischer Probleme einigten sich die EU-Justiz- und Innenminister darauf, als Zwischenlösung das alte Netzwerk zur länderübergreifenden Polizeizusammenarbeit aufzurüsten (SISone4all).

Beitritt der Schweiz

Deutsch-französisch-schweizerisches Dreiländereck bei Basel

Am 19. Mai 2004 teilte die EU-Kommission nach einem Gespräch mit Schweizer Regierungsvertretern mit, dass die Schweiz Ende 2006 oder Anfang 2007 dem Schengener Übereinkommen beitreten solle. Tatsächlich fielen die Personenkontrollen jedoch erst am 12. Dezember 2008 offiziell weg.[14] Schon vor diesem Termin wurden Personenkontrollen sukzessive abgebaut und die Grenze in einem 30-km-Streifen stichprobenartig kontrolliert, wie es an einer Schengeninnengrenze vorgesehen ist. Die Schweiz, für die einige Sonderregelungen in Bezug auf die justizielle Zusammenarbeit gelten werden, wendet es seitdem – ähnlich wie Norwegen und Island – ohne EU-Mitgliedschaft an.

Die Schweiz ratifizierte das Abkommen am 16. Oktober 2004. Mit einem Referendum (Volksentscheid) hatte die Schweizer Bevölkerung Gelegenheit, über Annahme oder Ablehnung zu entscheiden. Bei der Volksabstimmung am 5. Juni 2005 stimmten 54,6 Prozent der Schweizer Bevölkerung für den Beitritt zum Abkommen. Größte Unterstützung fand die Vorlage in den Kantonen Neuenburg (70,94 Prozent) und Waadt (67,55 Prozent). Dagegen votierte in den Kantonen Appenzell Innerrhoden (31,49 Prozent), Tessin und Schwyz (beide 38,08 Prozent) nur eine Minderheit für das Abkommen. Dies trat am 12. Dezember 2008 nach Einrichtung der erforderlichen Sicherheitssysteme an den Landesgrenzen in Kraft – an den Flughäfen wird es erst seit dem 29. März 2009 umgesetzt.

Mit der durch die Volksabstimmung vom 5. Juni 2005 besiegelten Teilnahme der Schweiz am Schengener Abkommen entfällt auch hier die Visumspflicht. Dies ist für die 21 Prozent Ausländer aus Nicht-EU- bzw. den meisten nicht-europäischen Staaten mit ständigem Wohnsitz in der Schweiz von besonderer Bedeutung, da viele beim kurzen Grenzübertritt beispielsweise nach Frankreich, Deutschland, Österreich oder Italien ein Visum brauchten und einen solchen Übertritt lange im Voraus planen mussten. Diese Personengruppe benötigt nun kein Visum mehr.

Die Schweiz ist aber weiterhin nicht mit der EU zusammen in einer Zollunion. Das hat zur Folge, dass nach wie vor die großen Zollämter besetzt sein werden, um den Warenfluss zu kontrollieren. Im Rahmen dieser Zollkontrollen sind auch weiterhin Personenkontrollen möglich.

Beitritt Liechtensteins

Liechtenstein ist seit 1923 mit der Schweiz über ein Zollanschlussabkommen verbunden. Zusammen mit anderen Vereinbarungen gab es an der Grenze zur Schweiz weder Personen- noch Güterkontrollen. Daher war geplant, dass mit dem Beitritt der Schweiz zum Schengener Abkommen auch Liechtenstein dem Schengenraum beitritt. Liechtenstein hat dazu am 28. Februar 2008 ein Assoziationsabkommen unterzeichnet, alle erforderlichen Gesetzanpassungen wurde im Herbst 2008 durchgeführt und die Liechtensteiner Regierung hat eine offizielle Ratifikationserklärung am 14. Januar 2009 hinterlegt. Die Liechtensteiner Regierung ging anschließend davon aus, dass mit nach den notwendigen technischen, organisatorischen und personellen Vorbereitungen eine Inkraftsetzung zu Ende 2009 erfolgen kann.[15]

Die Schweiz hatte am 12. Dezember 2008 schon die Schengener Regelungen inkraft gesetzt, sodass formal eine Außengrenze des Schengenraums entstand. Bis zum Beitritt Liechtensteins, das bisher seine Grenze zur Schweiz nicht kontrollierte, wird an der Grenze zwischen der Schweiz und Liechtenstein, wo die Schengen-Außengrenze verläuft, die Grenzüberwachung verstärkt. Da Liechtenstein nur auf dem Landweg und damit nur aus Schengen-Staaten erreichbar ist, soll auf die Einrichtung von neuen Grenzkontrollstellen an der Grenze zur Schweiz jedoch verzichtet werden.[16]

Ein Wegfall der Schengengrenze zu Liechtenstein wurde lange von Schweden und Deutschland blockiert. Schweden hatte die Zustimmung an den Abschluss eines Betrugsbekämpfungs-/ bzw. Steuerinformationsabkommens geknüpft.[17] Ähnliche Bedenken zur Steuerhinterziehung gab es in Deutschland. Da Liechtenstein ein Binnenland im Schengenraum und außerdem Mitglied im Europäischen Wirtschaftsraum ist, wurde als Übergangslösung auf die technische Errichtung einer Außengrenze verzichtet. Für den einzigen Außenzugang über den Heliport Balzers wurden Flüge in und aus Nicht-Schengen-Staaten verboten, sodass die Immigrationspolitik der EU nicht beeinträchtigt wird.[18] Am 15. Februar 2011 stimmte das Europäische Parlament jedoch dem Beitritt Liechtensteins zum Schengenraum zu.[19] Nach dem positiven Ausgang einer Evaluierungsphase[20] und der Zustimmung des zuständigen Ministerrates, ist mit einem Wegfall der Grenzkontrollen Ende 2011 zu rechnen.

Reformdebatte 2011

In Folge der Proteste in der arabischen Welt 2010–2011 erreichten über 20.000 Flüchtlinge über das Mittelmeer Italien.[21] Da nach der Dublin-II-Verordnung jeweils der Staat, in dem ein Flüchtling zum ersten Mal in die EU einreist, allein für dessen Versorgung und die Behandlung möglicher Asylanträge verantwortlich ist, sah sich die italienische Regierung überfordert. Da jedoch die anderen EU-Staaten nicht bereit waren, einen Teil der Flüchtlinge aufzunehmen, begann die italienische Regierung Touristenvisa an Flüchtlinge auszugeben, die sich damit im ganzen Schengengebiet frei hätten bewegen können.[22] Daraufhin erklärte Frankreich eine zeitweilige Suspendierung des Schengener Abkommens und die Wiedereinführung von Kontrollen an der Grenze zu Italien. Der italienische Premierminister Silvio Berlusconi und der französische Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy legten den Konflikt schließlich Ende April 2011 bei einem Treffen bei, das mit einer gemeinsamen Forderung nach einer Reform des Schengener Abkommens endete, durch die die Wiedereinführung von Grenzkontrollen erleichtert werden solle. Verschiedene andere Regierungsvertreter, darunter der deutsche Innenminister Hans-Peter Friedrich, schlossen sich dieser Forderung an.[23]

Kurz darauf beschloss die dänische Regierung auf Drängen der rechtspopulistischen Dansk Folkeparti die Wiedereinführung permanenter Kontrollen an den dänischen Grenzen, mit der Begründung, so die Einreise von Flüchtlingen und Kriminellen aus anderen europäischen Ländern verhindern zu wollen.[24] Diese Grenzkontrollen sollen laut der dänischen Regierung allerdings nicht gegen das Schengener Abkommen verstoßen, da sie nur von Zöllnern durchgeführt würden.[25] Die Maßnahme stieß allerdings insbesondere im Nachbarstaat Schweden sowie im Europäischen Parlament auf scharfe Kritik; die Europäische Kommission kündigte eine Überprüfung an.[26]

Für das Gipfeltreffen des Europäischen Rates im Juni 2011 ist eine Debatte über eine Reform des Schengener Abkommens vorgesehen. Diskutiert wird dabei unter anderem über die Einführung eines neuen Gremiums auf europäischer Ebene, das gegebenenfalls die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen genehmigen solle. Diese sollten damit einerseits auf eine klare rechtliche Grundlage gestellt und damit erleichtert, andererseits aber zugleich auch der rein nationalen Entscheidung einzelner Staaten entzogen werden. Unklar ist allerdings, ob dieses mögliche neue Gremium nur aus den europäischen Innenministerien zusammengesetzt oder ob auch die supranationalen Institutionen, also Kommission und Europäisches Parlament, daran beteiligt sein sollen.[26]

Kritik

Die Folgen und Auswirkungen des Schengener Übereinkommens sind seit den 1980er Jahren der Kritik von Bürger- und Menschenrechtsinitiativen ausgesetzt. Der Wegfall von Grenzkontrollen zwischen den Teilnehmerstaaten geht mit der Verpflichtung einher, die Außengrenzen zum Zwecke der Fluchtabwehr, der Bekämpfung illegaler Einwanderung, angemessen, das heißt meist verstärkt, zu sichern. Bis zum EU-Beitritt Polens war beispielsweise die Ostgrenze Deutschlands (Oder-Neiße-Linie) eine verstärkt gesicherte Grenze. Personen, die eine derartige Grenze dennoch rechtswidrig überwinden wollen, nehmen teure und kriminelle Schleuser-Unternehmen in Anspruch oder riskieren beim Grenzübertritt ihr Leben.

Nach Angaben von Pro Asyl sind an der deutschen Ostgrenze von 1993 bis 2003 etwa 145, hingegen an der Schengen-Südgrenze, insbesondere an der Meerenge von Gibraltar und in der Ägäis, zwischen 1994 und 2004 mehr als 5.000 Menschen beim versuchten Grenzübertritt ums Leben gekommen.[27]

Auch unter den Schengen-Staaten gibt es Auseinandersetzungen. Wenn auch nur ein Staat seinen Verpflichtungen zur Grenzüberwachung nicht nachkommt, sind alle anderen Staaten betroffen. So gab es wiederholt Vorwürfe, dass Italien sich illegaler Einwanderer entledige, die auf die Insel Lampedusa kamen, indem es sie weiterreisen lasse, „weil sie ja ohnehin nach Deutschland, Österreich und andere Nachbarstaaten weiterreisen“. Auch Deutschland sah sich im Rahmen der Visa-Affäre der Kritik anderer Schengen-Staaten ausgesetzt.

Durch die Zunahme illegaler Einwanderung in europäische Staaten, wie etwa nach Spanien vom afrikanischen Kontinent aus, wird nicht nur das illegale Geschäft dahinter gestärkt, sondern teilweise auch echtes Kapital daraus geschlagen, indem die Rechtlosigkeit illegal Eingewanderter für Billigarbeit ausgenutzt wird.

Nach einer Erweiterung des Schengen-Gebiets werden die Bedingungen für die Einreise an den neuen Schengen-Außengrenzen meist deutlich verschärft. Dies hat für Menschen in den Nachbarstaaten oft dramatische Folgen. Für die Menschen im Raum Lemberg in der Ukraine zum Beispiel, die traditionell enge Beziehungen mit Polen unterhalten, ist ein Besuch in Polen ohne Visum nicht mehr möglich. Polen stellt jedoch gebührenfrei nationale Visa aus, auch ermöglicht eine Verordnung der EU die visumfreie Einreise im Rahmen des kleinen Grenzverkehrs in einer Tiefe von 51 km beiderseits der Grenze.

Der damalige deutsche Bundesinnenminister Wolfgang Schäuble erklärte im Juni 2008, die Erweiterung des Schengen-Raumes nach Osten habe keine Zunahmen der illegalen Einwanderung und der Kriminalität gebracht. Zugleich erklärte der Sprecher des Ministeriums, dass ein Vergleich zum Vorjahr aufgrund der unterschiedlichen Kontrollen nicht möglich sei.[28] Auch kam es in grenznahen Orten, etwa in Frankfurt (Oder), zu vermehrten Einbrüchen und Autodiebstählen.[29]

Siehe auch

 Portal:Europäische Union – Übersicht zu Wikipedia-Inhalten zum Thema Europäische Union

Literatur

  • Alberto Achermann, Roland Bieber, Astrid Epiney, Ruth Wehner: Schengen und die Folgen. Der Abbau der Grenzkontrollen in Europa. Stämpfli, Bern / Beck, München / Manz, Wien 1995 ISBN 3-7272-9030-7 (Stämpli) / 3-406-39637-2 (Beck) / 3-214-00220-1(Manz).
  • Stephan Breitenmoser, Sabine Gless, Otto Lagodny (Hrsg.): Schengen in der Praxis. Erfahrungen und Ausblicke. Dike, Zürich, St. Gallen / Manz, Wien / Nomos, Baden-Baden 2009 978-3-03751-213-5 (Dike) / ISBN 978-3-214-09078-4 (Manz) / ISBN 978-3-8329-5021-7 (Nomos).

Weblinks

 Commons: Schengener Abkommen – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

Kritik am Schengener Abkommen

Einzelnachweise

  1. Titel V AEU Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Art. 67 bis 89 AEU (PDF)
  2. Auswärtiges Amt – Schengener Übereinkommen
  3. Art. 23 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 v. 15. März 2006, vormals Art. 2 des Schengener Durchführungsübereinkommens
  4. Information des FL vom 14. Januar 2009 über die Ratifizierung der Beitrittsverträge durch FL
  5. Grænsekontrol er helt klar i 2013
  6. Dänen führen Kontrollen an deutscher Grenze ein
  7. Grenzkontrollen wegen NATO-Gipfel (nicht mehr online verfügbar) auf tagesschau.de vom 20. März 2009
  8. de.news.yahoo.com
  9. a b dhm.de
  10. EUR-Lex – 11997D/PRO/02 – DE Vertrag von Amsterdam
  11. EUR-Lex – 12008M/PRO/19 – DE Vertrag von Lissabon
  12. curia.eu.int
  13. Konfetti, Feuerwerk und Luftballons für Europa. In: Die Welt, 21. Dezember 2007
  14. Schengen-System gestaffelt einführen. In: Neue Zürcher Zeitung
  15. Liechtenstein ratifiziert Schengen. Liechtensteinische Botschaft in Brüssel, hrsg. Portal des Fürstentums Liechtenstein, 14. Januar 2009
  16. nzz.ch
  17. FAQ Schengen-Betrit Liechtensteins, Regierung des Fürstentums Liechtenstein, abgerufen 1. Januar 2011
  18. „Regierung erlässt Verordnung: An- und Abflüge auf dem Heliport Balzers (FL) aus Nicht-Schengenstaaten untersagt“, Erik Purgstaller (Mitarbeiter der Regierung), 24. Juni 2008
  19. Grosser Schritt in Richtung Schengen. In: Liechtensteiner Volksblatt, 15. Februar 2011
  20. Liechtenstein besteht letzte Schengenprüfung. In: Liechtensteiner Vaterland, 23. September 2011
  21. Schiffbruch vor Lampedusa, Behörden befürchten viele Tote. In: Die Zeit online, 6. April 2011
  22. EU-Kommission verlangt von Italien Erklärungen. In: Stern, 3. Mai 2011
  23. Berlusconi und Sarkozy rütteln am Schengen-Abkommen. In: Die Zeit online, 26. April 2011
  24. Wieder Grenzkontrollen an deutsch-dänischer Grenze. In: Tagesschau (ARD), 11. Mai 2011
  25. Dänemark führt die „permanente Grenzkontrolle“ wieder ein. In: Süddeutsche Zeitung, 11. Mai 2011
  26. a b EU-Innenminister: Grenzkontrolle in nationaler Hand. In: Der Standard, 12. Mai 2011
  27. Innen und außen. In: jungle-world.com, 15. Juni 2005
  28. Illegale Einwanderungen aus Polen und Tschechien gesunken. Focus online, 22. Juni 2008
  29. Mehr Autodiebstähle in der Grenzregion. In: Märkische Oderzeitung, 25. Juli 2008

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