Verwaltungshandeln


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Öffentliche Verwaltung ist der Oberbegriff für die Verwaltungen, die Aufgaben des Staates oder der kommunalen Selbstverwaltung wahrnehmen.

Nimmt sie Aufgaben des Staates wahr, ist sie der administrative Teil der Exekutive (vollziehenden Gewalt). Deshalb ist die Regierungstätigkeit (Regierungsgewalt) nicht Teil der öffentlichen Verwaltung.

Das Handeln der Verwaltung basiert auf Gesetzesgrundlagen und Vorschriften und muss innerhalb der jeweiligen Verwaltungskompetenz stattfinden. Handlungsträger der Verwaltung sind die Behörden, die hierarchisch strukturiert sind; die Ausführungskontrolle (Dienstaufsicht und Fachaufsicht) obliegt der jeweils höheren Behörde und nicht einem gewählten Gremium. Oberste Behörden sind in der Regel die Ministerien, die Verwaltungsspitze ist der Minister.

Die öffentliche Verwaltung ist der Gegenstand der Verwaltungswissenschaft.

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Inhaltsverzeichnis

Definition

„Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.“ (Art. 83 )

Die öffentliche Verwaltung erledigt öffentliche Angelegenheiten, als die des Staates oder die der Kommunen (Gemeinden und Landkreise). Sie umfasst Tätigkeiten, die der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben entfaltet und die nicht Gesetzgebung oder Rechtsprechung sind. Sie setzt damit die allgemeinen Regelungen der Rechtsnormen auf die Lebenswirklichkeit um und wendet sie auf den Einzelfall an.

Das Verwaltungsrecht umfasst die Rechtsnormen, die sich auf den Aufbau und die Aufgaben der Verwaltung beziehen und die Voraussetzung für ihre Tätigkeit regeln.

Das allgemeine Verwaltungsrecht regelt Grundsätze und Begriffe, die einheitlich für die gesamte Verwaltung gelten. Das besondere Verwaltungsrecht trifft Regeln für Teilbereiche der Verwaltung, die in sich abgeschlossen sind.

Verwaltungen dürfen weder gegen Gesetze verstoßen (Vorrang des Gesetzes) noch ohne Gesetz handeln (Vorbehalt des Gesetzes).

Verwaltungsvorschriften

Verwaltungsvorschriften, also Weisungen einer übergeordneten Verwaltungsstelle an nachgeordnete Behörden, dienen dazu, das Handeln der Verwaltung näher zu bestimmen und zu vereinheitlichen. Sie werden als Erlass, Runderlass, Dienstanweisung, Ausführungsvorschriften oder Richtlinien bezeichnet.

Verwaltungsvorschriften werden nur innerhalb der Verwaltung angewandt, die anderen Rechtsquellen wirken nach außen gegenüber dem Bürger.

Gliederung

Die Verwaltung lässt sich in verschiedene folgende Arten aufgliedern.

Nach Art des Verwaltungsträgers

Unterscheidung nach der Art des Verwaltungsträgers, wenn der Verwaltungsträger eine Gebietskörperschaft ist:

  • Der Bund als Träger: Staatsverwaltung als Bundesverwaltung
  • Das Land als Träger: Staatsverwaltung als Landesverwaltung
  • Gemeinde oder Landkreis als Träger: Kommunalverwaltung

Die Staatsverwaltung kann durch eigene Behörden des Staates (unmittelbare Staatsverwaltung) oder durch vom Staat getrennte, rechtlich selbständige Verwaltungsträger (mittelbare Staatsverwaltung) erledigt werden.

Nach Rechtsform des Verwaltungshandelns

Unterscheidung nach der Rechtsform des Verwaltungshandelns:

  • hoheitliche Verwaltung: wird in Form des öffentlichen Rechts tätig, sie wendet öffentlich-rechtliche Rechtsnormen an, sie übt im Über-Unterordnungsverhältnis (Subordination) hoheitliche Gewalt aus
  • fiskalische Verwaltung: handelt in Form des Privatrechts, sie tritt dem Bürger im Gleichordnungsverhältnis gegenüber

Nach Verwaltungsaufgabe

Unterscheidung nach der Verwaltungsaufgabe und der Art ihrer Erfüllung:

  • Eingriffsverwaltung: greift in den Rechtskreis des Betroffenen ein und belastet ihn
  • Leistungsverwaltung: gewährt dem Betroffenen eine Leistung und begünstigt ihn
  • Abgabenverwaltung: dient der Deckung des Finanzbedarfs
  • Bedarfsverwaltung: dient der Deckung des Personal- und Sachbedarfs
  • planende Verwaltung: wird vorbereitend und planerisch tätig

Nach Handlungsspielraum

Unterscheidung nach dem Handlungsspielraum:

  • gebundene Verwaltung: wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, ist die Verwaltung verpflichtet, die vorgeschriebene Maßnahme zu erlassen (Muss-Vorschrift, zu erkennen an den Worten muss, ist, hat in der Rechtsnorm)
  • Ermessensverwaltung: wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen, hat die Verwaltung einen Entscheidungsspielraum, das Ermessen; sie kann entscheiden, ob sie tätig wird oder welche Maßnahme sie ergreift (Kann-Vorschrift, zu erkennen an den Worten kann, darf in der Rechtsnorm)

Bei einer Soll-Vorschrift, zu erkennen an dem Wort soll in der Rechtsnorm, ist in der Regel die vorgesehene Maßnahme zu erlassen, Abweichungen davon sind in Ausnahmefällen möglich.

Aufgaben

Bezüglich der Aufgaben der öffentlichen Verwaltung unterscheidet man zwischen der Eingriffsverwaltung (beispielsweise Gewerbeuntersagung), der Abgabenverwaltung (beispielsweise die Finanzämter), der Leistungsverwaltung (zum Beispiel Gewährung von Sozialhilfe) und der Planungsverwaltung (beispielsweise Aufstellung eines Flächennutzungsplans). Die Art und Weise der Leistungserbringung ist im Verwaltungsverfahrensgesetz exemplarisch auf Bundesebene geregelt.

Handlungsformen

Übersicht Verwaltungshandeln

Die Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung können öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich sein. Öffentlich-rechtlich handelt die Verwaltung bei der Hoheitsverwaltung und der so genannten schlichten Hoheitsverwaltung, privatrechtlich im Verwaltungsprivatrecht, bei der Fiskalverwaltung und der erwerbswirtschaftlichen Betätigung.

Handlungsformen (nach Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht)

Verwaltungsarten

Der Verwaltungstyp oder die Verwaltungsarten beschreiben funktional die Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung. Die öffentliche Verwaltung begreift sich als „Summe aller Einrichtungen und organisierten Wirkungszusammenhänge, die vom Staat, den Gemeinden und den von ihnen geschaffenen öffentlich-rechtlichen Körperschaften zur Erledigung öffentlicher Aufgaben unterhalten werden“ (Ellwein). Die Ergebnisse der öffentlichen Verwaltung werden als Verwaltungsleistung bezeichnet.

Dazu unterscheidet man zwischen:

Träger

Makroorganisation

Träger der öffentlichen Verwaltung sind der Bund, die Bundesländer und die Kommunen. Wird die Verwaltung durch Bund und Länder ausgeübt, spricht man von unmittelbarer Staatsverwaltung. Hierzu werden auch Regiebetriebe und Eigenbetriebe gezählt. Werden andere Rechtsträger (z. B. Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie beliehene (bewidmete) Unternehmer oder Handwerker privaten Rechts (beispielsweise eine Talsperren-AG, ein Schornsteinfegermeister, TÜV oder DEKRA)) beauftragt, spricht man von mittelbarer Staatsverwaltung.

Solche Träger gliedern sich in

  • Körperschaften (z. B. Kammern, Universitäten)
  • Anstalten (z. B. öffentlich-rechtliche Sender)
  • Stiftungen des öffentlichen Rechts (z. B. für Museen)
  • Beliehene (bewidmete) Unternehmer oder Handwerker privaten Rechts (z. B. eine Talsperren-AG, ein Schornsteinfegermeister, TÜV oder DEKRA).

Zwischen staatlicher und kommunaler Verwaltung wird strikt getrennt: Bis auf wenige Ausnahmen ist eine gemeinsame Verwaltung nicht zulässig.

Die öffentliche Verwaltung ist fast ausschließlich in der Exekutive organisiert. Eine eigene Verwaltung haben in begrenztem Umfang auch die anderen beiden Gewalten: Beispiel für die Legislative ist die Bundestagsverwaltung oder das Bundespräsidialamt. Die Judikative beschäftigt als eigene Verwaltungskräfte die in Deutschland tätigen Richter, Rechtspfleger und Staatsanwälte. Insgesamt beschäftigt die öffentliche Verwaltung etwa 4,8 Millionen Beamte, Angestellte und Arbeiter (diese und alle folgenden Zahlen basieren auf dem Stand von September 2004).

Bundesverwaltung

Die unmittelbare Bundesverwaltung ist mit der Durchführung aller Angelegenheiten betraut, die nach dem Grundgesetz unter die Zuständigkeit des Bundes fallen. Sie verfügt über insgesamt 316.500 Mitarbeiter. Nachfolgend einige Bundesbehörden und deren Anzahl an Mitarbeitern:

Hinzu kommen 186.600 Soldaten, die nicht als Mitglieder der Verwaltung erfasst werden, aber dem Verteidigungsministerium unterstehen, und knapp 80.000 THW-Angehörige, die dem Bundesministerium des Innern unterstehen.

Daneben gibt es noch die mittelbare Bundesverwaltung. Hierzu gehören die Bediensteten bei Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts unter Bundesaufsicht und die Bediensteten der Bundesbank.

Eine vollausgebaute, d. h. mehrgliedrige Verwaltung mit Unterbehörden gibt es auf Bundesebene nur im Auswärtigen Dienst, bei der Bundesfinanzverwaltung, bei der Bundeswehrverwaltung, bei der Bundespolizei und bei der Wasser- und Schifffahrtsverwaltung. Bei den meisten Behörden handelt es sich um Bundesoberbehörden. In der mittelbaren Bundesverwaltung sind nur die Arbeitslosenversicherung und die Bundesbank voll ausgebaut.

Die bundeseigene Verwaltung hat seit 1990 einen erheblichen Anteil seiner Bediensteten abgegeben: Zunächst überführte die Postreform sämtliche Beschäftigten der Postbehörden in die privatrechtlichen Einheiten von Post, Telekom und Postbank, mit der Bahnreform ist die ehemalige Behörde des Bundesverkehrsministeriums ebenfalls in private Strukturen überführt worden (mit Ausnahme des Bundeseisenbahnvermögens). Darüber hinaus wurde auch die Deutsche Flugsicherung privatisiert.

Landesverwaltungen

Da die Länder mit dem weitaus größten Teil der Verwaltungsaufgaben in Deutschland betraut sind, sind die Landesbehörden und die angeschlossenen Betriebe von der Personalstärke her der herausragende Teil der öffentlichen Verwaltung. In den 16 deutschen Landesverwaltungen arbeiten 2,3 Millionen Menschen, im Einzelnen:

  • in der Finanzverwaltung der Länder (153.300)
  • in den Hochschulen (237.900)
  • in Schulen und der vorschulischen Bildung (817.400)
  • im Rechtsschutz und der Gerichtsverwaltung (189.700)
  • in der Polizei (273.600, davon 228.000 Vollzugsbeamte)
  • in den sonstigen Verwaltungen (601.100).

Für die Hochschulen sind nur die öffentlich Beschäftigten angegeben. Insgesamt arbeiten an Hochschulen 488.700 Beschäftigte und in den ihnen angeschlossenen Kliniken nochmals 189.200 Mitarbeiter.

Aufgrund ihrer Größe sind die Landesverwaltungen oft hierarchisch unterteilt. Unterhalb des Ministeriums rangieren Oberste Landesbehörden, Landesoberbehörden, Landesmittelbehörden und Untere Landesbehörden. In einigen Flächenländern wie Nordrhein-Westfalen und Bayern existieren außerdem Regierungsbezirke, deren Verwaltungen den Rang einer bereichsübergreifenden Mittelbehörde innehaben (sog. „Bündelungsbehörde“ im Gegensatz zur „Fachbehörde“). Die Länder verwalten über die Justizbehörden auch den Gerichtsapparat inklusive der Strafvollzugsanstalten. Nur die Rechtsprechung selbst ist der Judikative unterstellt.

Kommunalverwaltungen

Die Städte und Gemeinden in Deutschland unterhalten öffentliche Verwaltungen, die nicht der Staatsverwaltung, sondern nur deren Aufsicht unterstehen. Dieses Selbstverwaltungsrecht ist ihnen im Grundgesetz garantiert. Gleichwohl werden in den Kommunalverwaltungen staatliche Auftragsangelegenheiten übernommen. Kommunale Verwaltungstätigkeiten lassen sich wie folgt unterteilen:

  • Freiwillige Aufgaben wie Bäder, Busse, Theater etc.
  • Pflichtaufgaben ohne Weisung: Schulen und Kindergärten, Strom, Gas, Wasser, Müllabfuhr etc.
  • Pflichtaufgaben nach Weisung: Sozialhilfe, Wohngeld, Feuerwehr, Zivilschutz, Gemeindewahlen etc.
  • Staatliche Auftragsangelegenheiten: Volkszählung, Wehrpflichtigenerfassung, Landtags- und Bundestagswahlen.

Städte können kreisfrei sein oder sich zu Kreisverbänden zusammenschließen, um übergeordnete Aufgaben (insbesondere Pflichtaufgaben) effektiver bewältigen zu können. Neben Kreisen existieren für Spezialaufgaben weitere kommunale Verbände, von denen die wichtigsten die Landschaftsverbände sind. Die Kontrollgremien dieser Körperschaften besetzen Kommunalvertreter, finanziert werden sie über Umlagen aus den Kommunalhaushalten. Zusammengefasst beschäftigen die Kommunalverwaltungen 1,57 Millionen Mitarbeiter aufgeteilt auf die Bereiche:

  • allgemeine Verwaltung (249.000)
  • öffentliche Sicherheit und Ordnung (115.000)
  • Schulen (128.000)
  • Wissenschaft, Forschung und Kultur (86.000)
  • soziale Sicherung (281.000)
  • Gesundheit, Sport und Erholung (84.000)
  • Bau- und Wohnungswesen, Verkehr (138.000)
  • Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung (155.000)
  • Krankenhäuser (278.000)
  • sonstige (58.000).

Mittelbare öffentliche Verwaltung

Zur mittelbaren öffentlichen Verwaltungen werden Einrichtungen gezählt, die nicht direkt der Staatsverwaltung unterstehen, aber deren Aufgaben treuhänderisch wahrnehmen. Sie sind daher nicht weisungsgebunden, aber an die öffentlichen Aufträge gebunden, derentwegen sie eingerichtet wurden. Somit stellen sie keine Behörden im engeren Sinne dar, sind aber als öffentliche Einrichtungen organisiert und beschäftigen Personal, das sich in seiner Rechtsstellung nicht von dem in Behörden unterscheidet. Insgesamt zählt der mittelbare öffentliche Dienst 484.000 Mitarbeiter (2007: 779.400), die sich wie folgt aufteilen:

Verwaltungsreform

Entgegen der Rolle, die öffentliche Verwaltungen wahrnehmen, identifiziert die neue politische Ökonomie Verhaltensweisen, die möglicherweise nicht immer dem Gemeinwohl dienen. In der Realität seien Verwaltungen häufig unterausgelastet. Betriebswirtschaftliche Einsparpotenziale würden bewusst verschwiegen. Auch werde der eigene Tätigkeitsbereich oftmals überschätzt und es gebe Fehleinschätzungen durch die Eingeengtheit des eigenen Tätigkeitsspektrums der Verwaltung. Informationsvorteile hingegen würden ausgenutzt.

Die Reform der öffentlichen Verwaltung beschäftigt seit Urzeiten als Verwaltungsreform (s. dort) die Verwaltung selbst und die Verwaltungswissenschaften, sowie eine nicht unerhebliche Anzahl an Beratungsunternehmen – nicht zu vergessen die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement).

Kritik der öffentlichen Verwaltung

Die strenge Hierarchie führt zu einer autoritären Struktur innerhalb der Verwaltung. Daher arbeiten Behörden oft stark arbeitsteilig und Entscheidungen folgen festen Dienstwegen. Die Steuerung der Verwaltung ist daher sehr formal und aufgrund ihrer politisch ausgerichteten Verwaltungsspitze nicht vom Wesen her auf ökonomische Ziele ausgerichtet. Das Fehlen ökonomischer Prinzipien ist auch daran erkennbar, dass das Finanzwesen kameralistisch organisiert ist: Oft werden Budgets politisch ausgehandelt. Jedenfalls im Bereich der Kommunalverwaltungen werden derzeit in fast allen Bundesländern die Haushalte auf die kaufmännische Buchführung (Neues kommunales Finanzmanagement) umgestellt.

Ein in der heutigen Zeit zunehmend als Problem betrachteter Faktor ist das behördliche Anreizsystem. Da jedermann Zugang zum öffentlichen Dienst haben soll und die Leistungen der Verwaltung keinen Markt haben, greift die Verwaltung auf Hilfsgrößen (Beurteilungen) zurück. Bei diesen Beurteilungen wird nicht immer klar, welche Leistungen erwartet werden und inwieweit Wohlverhalten belohnt wird. Mangels Leistungsdefinition fehlen leistungsbezogene Anreize insbesondere monetärer Art. Das interne Prestige wird statt dessen oft an Behörden-, Abteilungs- oder Budgetgröße gemessen. Das Beamtenrecht gibt die Anforderungen des Grundgesetzes an öffentlich Bedienstete wieder. Es gilt dem in Verwaltungsdingen Unerfahrenen als hinderlich für Verwaltungsinnovationen oder fachliche Initiativen. Auch hier sind jedoch Änderungen in Aussicht. Für Tarifbeschäftigte im öffentlichen Dienst sind durch den neuen TVöD Leistungsanreize vorgesehen, diese sollen auch auf das Beamtenrecht übertragen werden.

Beispiele

Beispiele für öffentliche Verwaltungen: Das Finanzamt, das Ordnungsamt, das Verteidigungsministerium, das Landratsamt, die Gemeinde.

Siehe auch

Weblinks

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