Vorsorgerprinzip


Vorsorgerprinzip
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Unter Umweltpolitik versteht man

  1. die Gesamtheit politischer Bestrebungen, welche die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen bezwecken = Umweltpolitik im Sinne dieses Eintrags,
  2. die schriftliche Festlegung von Umweltleitlinien bei Organisationen, die ein Umweltmanagementsystem eingeführt haben (siehe betriebliche Umweltpolitik).

Inhaltsverzeichnis

Entwicklung als eigenständiger Politikbereich

Die Herausbildung der Umweltpolitik als ein eigenständiger Politikbereich war eng verknüpft mit der Entstehung eines weit verbreiteten „Umweltbewusstseins“ in den 1970er Jahren, das seinerseits eine Reaktion auf die sich drastisch verschärfenden Umweltprobleme war. Motor dafür waren soziale Bewegungen wie die Umweltbewegung und die Anti-Atomkraft-Bewegung.

Entwicklung in Deutschland

In Deutschland entwickelt sich der Politikbereich in vier Phasen. Dabei ist auffällig, dass das Politikfeld zunächst von der Bundesregierung entdeckt wurde. Der zivilgesellschaftliche Bereich entwickelte sich erst später.

  1. Etablierungsphase: Mit Beginn der sozialliberalen Koalition 1969 erfolgte die Identifizierung der grundlegenden, am deutlichsten wahrnehmbaren Umweltbelastungen und die Entwicklung allgemeiner Problemlösungsinstrumente. 1970 verabschiedete die Bundesregierung ein Sofortprogramm zum Umweltschutz und legte 1971 das erste Umweltprogramm vor. Darin wurden über 100 Gesetze und Verordnungen angekündigt und teilweise bereits budgetiert. Das Umweltprogramm führte auch zu einem größeren Umweltbewusstsein bei der Bevölkerung. Während im September 1970 laut einer INFAS-Umfrage nur 41 % der Befragten den Begriff Umweltschutz kannten, war dieser im November 1971 bereits 92 % bekannt. Die Federführung für die Umweltpolitik lag beim Bundesministerium des Innern. Folgerichtig war die FDP, die mit Hans-Dietrich Genscher den Innenminister stellte, die erste Partei, die den Bereich Umwelt in ihr Programm (1971) aufnahm. Ebenfalls 1971 rief die Bundesregierung den Sachverständigenrat für Umweltfragen ins Leben, 1972 folgte die Umweltministerkonferenz der Länder und schließlich wurde 1974 das Umweltbundesamt gegründet.
  2. Abschwungphase: Mit der Ölkrise von 1973/1974 geriet der Umweltschutz nach der ersten erfolgreichen Etablierung gegenüber wirtschaftlichen Argumenten ins Hintertreffen. Erstmals wird die Phrase „Jobkiller Umweltschutz“ verwendet. Aus der Enttäuschung über diesen Abschwung und der damit verbundenen Untätigkeit der Regierung entstehen zahlreiche Umweltgruppen und Bürgerinitiativen im Bereich Umwelt. Der sogenannte „Umweltprotest“ formierte sich. Im Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz hatte sich bereits 1972 ein Dachverband gegründet, der nun den politischen Protest organisierte.
  3. Konsolidierungsphase: Diese setzte Anfang der 1980er Jahre ein. Der steigende umweltpolitische Problemdruck und dessen forcierte Wahrnehmung durch die Bevölkerung sowie die Entstehung grüner und alternativer Parteigruppierungen erhöhte den politischen Stellenwert des Umweltschutzes wesentlich. Der Einzug der neuen Partei DIE GRÜNEN in den Bundestag 1983 war hierfür von großer Bedeutung. Denn damit sorgten sie für die dauerhafte Präsenz des Themas und zwangen die anderen Parteien zu einer eigenständigen Umweltpolitik. Zugleich sorgte die ökonomische Erholung für eine gewandelte Einschätzung der ökonomischen Folgen von Umweltschutz. Neue Initiativen zur Verbesserung des umweltpolitischen Instrumentariums wurden eingeleitet, z. B. 1983 die Großfeuerungsanlagen-Verordnung und 1986 die Novellierung der Technischen Anleitung (TA) zur Reinhaltung der Luft.
  4. Modernisierungsphase: In Folge der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl und anderer Katastrophenmeldungen kam es Ende der 1980er Jahre zu einem erneuten Wandel in der Umweltpolitik. Dominierte zuvor die nachgeschaltete Verhinderung von Umweltverschmutzung durch Einsatz von Technik, begann mit der Etablierung des Begriffs Nachhaltige Entwicklung durch den Brundtland-Bericht der Vereinten Nationen der Versuch, die Entstehung von Umweltschäden im Ansatz zu vermeiden. Ein bekanntes Instrument dieser Phase ist die Umweltverträglichkeitsprüfung.
    Nachdem Mitte der 1980er Jahre der Bereich Umweltschutz zu einem Diskussionsthema wurde und in der Amtszeit des Bundesumweltministers Klaus Töpfer (CDU) viele sinnvolle Änderungen in der Umweltgesetzgebung vollzogen worden waren, gelang es in der Zeit, in der Angela Merkel das Amt der Umweltministerin bekleidete, dem Umweltministerium nur noch gelegentlich, seine Anliegen in einer Bundesregierung durchzusetzen, die unter den Bedingungen von Globalisierung und Wirtschaftskrise den Umweltschutz als Hemmschuh statt als Motor der wirtschaftlichen Innovation sah. Der Umweltschutz wurde durch die rot-grüne Regierung 1998–2005 wieder nachdrücklicher verfolgt, wenn auch durchaus mit nicht stringenter Gesetzgebung und mit den gleichen internen Konflikten.

Umweltschutzaufwendungen der Bundesrepublik Deutschland

Staatliche Ausgaben und Investitionen

  • 1977: 8,41 Milliarden DM
  • 1982: 11,89 Milliarden DM
  • 1987: 15,31 Milliarden DM

Quelle: Statistitisches Bundesamt

Problematik eines Querschnittbereiches

Die Umweltpolitik teilt mit anderen Politiken wie beispielsweise der Frauenpolitik die Problematik, ein Querschnittsbereich zu sein, der thematische Überschneidungen mit vielen anderen Politikfeldern aufweist. Für die Umweltpolitik sind das vor allem die Wirtschaftspolitik einschließlich der Landwirtschaftspolitik, die Energiepolitik[1], die Verkehrspolitik, die Städtebau- und Siedlungspolitik. Da die Ursachen für Umweltschäden häufig in die Zuständigkeit dieser Gebiete fallen, verlangen diese Bezüge von den Akteuren der Umweltpolitik ein hohes Maß an Interdisziplinarität, Kommunikations-, Überzeugungs- und Durchsetzungsvermögen wie auch Kompromissbereitschaft.

Problematik eines Langfristbereiches

Die Umweltpolitik teilt mit anderen Politiken wie beispielsweise der Rentenpolitik die Problematik, ein Langfristbereich zu sein. Damit ist gemeint, dass einmal getroffene – oder auch versäumte – Entscheidungen sich langfristig auswirken und die Auswirkungen häufig erst mit großer Zeitverzögerung deutlich werden. Die Akteure staatlicher Politik in Demokratien denken jedoch in den sehr viel kürzeren Wahlperioden und werden auch nach deren Rhythmus ausgetauscht. Ähnliches gilt auch für die Akteure der Wirtschaft, die längerfristige Entwicklungen häufig vernachlässigen, weil sie sich an Jahresumsatzzahlen und rasch wechselnden Börsenkursen orientieren. Dies begünstigt die Konzentration auf kurzfristige Politikmuster, die auf rasch wirksame Maßnahmen hin orientiert sind und benachteiligt tendenziell Themen, bei denen die Auswirkungen politischer Entscheidung über viele Jahre oder Jahrzehnte in die Zukunft berücksichtigt werden müssen. Teilbereiche wie die Klimaschutzpolitik lassen sich zudem kaum anders als im globalen Maßstab angehen.

Prinzipien der Umweltpolitik

Wie in anderen Politikbereichen besteht kein allgemeines Einverständnis über oberste Prinzipien der Umweltpolitik. Dennoch lassen sich einige Grundsätze als sehr weitgehend akzeptiert hervorheben:

  • Das Verursacherprinzip besagt, dass der Urheber einer Umweltbelastung auch die Kosten für die Beseitigung tragen soll. Faktisch gilt aber noch in starkem Maße das Gemeinlastprinzip, nach dem die Allgemeinheit Kosten trägt, die nicht (mehr) zurechenbar bzw. nicht über den Verursacher aufzubringen sind.
  • Nach dem Vorsorgeprinzip sollen Umweltschäden aber erst gar nicht entstehen.
  • Diesen Grundsatz verschärft das Vorsichtsprinzip noch dahingehend, dass im Falle des Mangels an zuverlässigen wissenschaftlichen Risikoabschätzungen im Zweifel eine Entscheidung zugunsten des Verbots einer Betätigung oder Produktentwicklung zu treffen sei.
  • Nicht ganz so scharf ist das Substitutionsprinzip, welches erfordert, Gefahrstoffe zu ersetzen, wenn ein umweltfreundlicherer Ersatzstoff vorhanden ist (v. a. bei Chemikalien).
  • Das Integrationsprinzip bzw. Querschnittsprinzip, besagt, dass Umweltschutz auch eine Angelegenheit anderer Politikfelder (z. B. Verkehrspolitik, Landwirtschaftspolitik) ist, da durch Entscheidungen in diesen Bereichen häufig erst Umweltprobleme verursacht werden.
  • Das Kooperationsprinzip besagt, dass unter Einbeziehung wichtiger gesellschaftlicher Gruppen auf eine möglichst einvernehmliche Verwirklichung umweltpolitischer Ziele hingearbeitet werden solle. Nur so ist eine wirksame Umsetzung umweltpolitischer Maßnahmen zu erwarten.
  • Umweltpolitik sollte auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse beruhen. Sie ist deshalb ein besonders beratungsintensiver Politikbereich.
  • Das Prinzip der Nachhaltigkeit stammt ursprünglich aus der Forstwirtschaft. Danach darf der jährliche Holzeinschlag nicht größer sein als die nachwachsende Holzmenge. Anwendbar ist dieses Prinzip auch in der Fischerei und Jagdwirtschaft. Allgemein gelten folgende Nutzungsregeln nach dem Prinzip:
    • Bei erneuerbaren Ressourcen darf die Abbaurate die Regenerationsrate nicht überschreiten, z. B. Forstwirtschaft
    • Die Abfallmengen oder Schadstoffemissionen dürfen die Aufnahmefähigkeit der Natur nicht übersteigen
    • Der Verbrauch nicht erneuerbarer Ressourcen muss ausgeglichen werden durch beispielsweise Steigerung der Wirksamkeit

Institutionelle Verankerung

In Deutschland erhielt die Umweltpolitik erst in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre einen institutionellen Rahmen durch die Einrichtung eines eigenen Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, die in Reaktion auf den Reaktorunfall in Tschernobyl erfolgte. Die deutschen Länder haben überwiegend eigenständige Umweltministerien, die in Form einer ständigen Konferenz (Umweltministerkonferenz) zusammenarbeiten.

In Österreich wurde 1986 ein eigenständiges Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft eingerichtet.

In der Schweiz besteht seit 1997 das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation.

Die Europäische Gemeinschaft begann schon 1971 in Gestalt einer „Mitteilung der Kommission über eine gemeinschaftliche Umweltpolitik“, Ansätze einer Umweltpolitik herauszubilden, aus denen jedoch wegen der personellen und institutionellen Schwäche des Umweltschutzes innerhalb der Organe der Europäischen Gemeinschaft zunächst kaum konkrete Initiativen entstanden. Erst 1987 erhielt die europäische Umweltpolitik durch die Einheitliche Europäische Akte eine kompetenzielle Verankerung in den Zielsetzungen der EG, die durch die Verträge von Maastricht und Amsterdam ausgebaut wurde, und eine institutionelle Stütze in Form der Generaldirektion Umwelt.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Das deutsche Grundgesetz (Art. 20a) und die schweizerische Bundesverfassung (Art. 73 und 74) enthalten Staatszielbestimmungen, die dem Bund Leitlinien für eine Politik zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen geben. In Österreich fehlt eine entsprechende Verfassungsbestimmung bisher. Zu den Zielen der Europäischen Gemeinschaft gehört „ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität“ (Art. 2 EGV).

Maßnahmen und Instrumente

Ordnungsrecht

Ordnungsrechtliche Instrumente wie z. B. Gebote und Verbote werden allgemein als unverzichtbar angesehen, wenn es um die unmittelbare Vermeidung von Umweltbeeinträchtigung und die Abwehr von Umweltgefahren geht. Allerdings ruft der Einsatz von ordnungsrechtlichen Instrumenten oft Abwehrreaktionen hervor, oder die Verbote werden nur abgeschwächt durchgesetzt (siehe Umweltrecht).

Planerische Instrumente

Planerische Instrumente werden vielfältig eingesetzt. Das wichtigste Planungsinstrument ist heutzutage die Raumordnung, die entscheidend für die Frage ist, wie Flächen genutzt werden. Zu den planerischen Instrumenten kann auch die Vorgabe von Zielen gerechnet werden, deren Erreichung unteren Ebenen überlassen wird. Ein umstrittenes Instrument ist die Formulierung von Qualitätszielen für bestimmte Umweltmedien. Es wird befürchtet, dass dies in weniger belasteten Gebieten zu laxeren Auflagen und einer „Auffüllung“ mit Schadstoffen führen könnte.

Ein weiteres Instrument, das in der Planungsphase von Projekten einsetzt, ist die Umweltverträglichkeitsprüfung. Diese ist in der Europäischen Union mit der UVP-Richtlinie verankert.

Marktwirtschaftliche Instrumente

Marktwirtschaftliche Instrumente sollen wirtschaftliche Anreize für umweltfreundliches Verhalten setzen. Hierbei geht es vor allem um die sogenannte Internalisierung von Umweltkosten. Dies geschieht beispielsweise durch eine steuerliche Belastung des Einsatzes umweltschädlicher Stoffe (Preislösung). Fraglich ist, ob von staatlicher Seite aus eine exakte Preiskorrektur unter Marktbedingungen möglich ist. Hier fehlt ein allgemein anerkanntes Modell zur Einbeziehung des Faktors Umwelt in die Berechnung des Bruttoinlandsprodukts, wie es vom Europäischen Parlament 1994 gefordert wurde. Eine weitere Möglichkeit ist der Emissionsrechtehandel, etwa der EU-Emissionshandel. Hier gibt die Politik direkt das Umweltziel vor (Mengenlösung), der Preis für die Emissionszertifikate wird auf dem Markt gebildet.

Problematisch ist, dass umweltschädliches Verhalten durch Subventionen oder Steuerabschreibungen begünstigt wird. Letztere Instrumente können allerdings als Finanzierungsinstrumente auch für positive Anreize genutzt werden. Sie werden vor allem dann vorgeschlagen, wenn es um die Sanierung von Altlasten oder um den Ausgleich von Schäden geht, deren Verursacher nicht mehr feststellbar sind. So verfügt die EU mit LIFE seit 1991 über ein gemeinschaftliches Finanzierungsinstrument für vorrangige Umweltmaßnahmen. Zudem können Abgaben und Steuern auf umweltbelastende Produkte und Produktion den technischen Wandel anregen, auch wenn die direkte ökologische Lenkungswirkung gering ist.

Kooperative Instrumente

Kooperative Instrumente können vor allem da sinnvoll eingesetzt werden, wo es zwischen Umweltschutz- und Industrieinteressen eine gewisse Waffengleichheit gibt. Dabei kann es sich um Absprachen zwischen Staat und Verursachern handeln, aber auch zwischen Verbänden und Verursachern. Kerngedanke ist, dass mit Hilfe von Absprachen vor allem ordnungsrechtliche Vorgaben, die einen engen Rahmen stecken, vermieden werden. Dies setzt allerdings voraus, dass sich der Staat immer die Möglichkeit vorbehält, durch Ge- und Verbote regulierend einzugreifen. Auf europäischer Ebene hatte die Europäische Kommission im November 1996 eine Untersuchung über die Nützlichkeit freiwilliger Vereinbarungen vorgelegt. Darin stellte sie fest, dass mangelhafte Resultate bestehender freiwilliger Selbstverpflichtungen vor allem auf die Form des Entstehens zurückzuführen seien. Deshalb empfiehlt sie klare Strukturen in Form von Verträgen zwischen den Beteiligten. Diese Verträge sollen sowohl die quantitativen Ziele, Verpflichtungen und Fortschritte als auch die Sanktionen beinhalten.

Umweltinformationen

Die Bereitstellung von Umweltinformationen ist vor allem für eine wirksame Wahrnehmung vieler heutiger Umweltprobleme, die wenig offensichtlich sind, wichtig. Eine Möglichkeit ist, mittels Umweltkennzeichen über besonders umweltverträgliche Produkte zu informieren. Seit Sommer 1993 gibt es die Möglichkeit, ein EG-Umweltzeichen für Produkte zu vergeben. Umweltinformation kann auch sehr unmittelbare Wirkung haben: Die Bekanntgabe z. B. der krebserregenden Wirkung eines Produktes über die Massenmedien hat oft das Verschwinden des Produktes über Nacht vom Markt zur Folge.

Globale Umweltpolitik

Hauptartikel: Globale Umweltpolitik

Auf internationaler Ebene wurden zuerst länderübergreifende Umweltprobleme diskutiert. Dazu gehören vor allem die Luftverschmutzung und die Verschmutzung von Flüssen und der Meere. In den letzten Jahren hinzugekommen sind unter anderem der Abbau der Ozonschicht oder die globale Erwärmung. Die Vereinten Nationen spielen dabei seit den 1970er Jahren eine zunehmend wichtigere Rolle. Sie sind Initiator der Klimarahmenkonvention (siehe hierzu auch: Klimaschutzpolitik, Kyoto-Protokoll, Emissionsrechtehandel). Die grob im Bereich der UN angesiedelte Globale Umweltfazilität finanziert bei Maßnahmen in Entwicklungsländern die Berücksichtigung globaler Umweltziele.

Fachorganisationen der Vereinten Nationen wie die Welthandelsorganisation (WTO), die Wirtschaftskommission für Europa und die Internationale Seeschifffahrts-Organisation (IMO), die ursprünglich keine umweltpolitischen Aufgaben hatten, sehen sich zunehmend dem Anspruch gegenüber, in ihren jeweiligen Politiken Umweltschutzinteressen zu berücksichtigen. Wie auf nationaler Ebene verläuft auch dieser Integrationsprozess nur langsam und häufig konfliktreich.

Wie auch in anderen Bereichen internationaler Politik ist das übliche Instrument zur Umsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen der völkerrechtliche Vertrag, der der Ratifikation und der Umsetzung in innerstaatliches Recht bedarf.

Nichtstaatliche Akteure der Umweltpolitik

Vor allem Umweltverbände stellen Defizite im Umweltschutz fest und prangern diese an, um umweltpolitische Themen auf die Tagesordnung der politischen Akteure zu bringen. Ihre problemorientierte Herangehensweise führt dazu, dass sie nicht innerhalb der ressortmäßigen Grenzen der staatlichen Politik denken und handeln und damit immer wieder unkonventionelle und innovative Vorschläge erarbeiten. Sie werden deshalb als ein unverzichtbarer Teil des umweltpolitischen Gesamtgeschehens angesehen.

Neben den Umweltverbänden spielen wissenschaftliche Beratungsgremien eine wichtige Rolle. Auf deutscher Bundesebene tun dies vor allem der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU), der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) und der Rat für Nachhaltige Entwicklung (Nachhaltigkeitsrat). Die unabhängigen Sachverständigen bewerten die bisherige Umweltpolitik und geben Empfehlungen bezüglich ihrer zukünftigen Ausrichtung.

Die Wirtschaftsverbände haben in den letzten Jahren eigenständige umweltpolitische Positionen entwickelt und vertreten sie gegenüber der staatlichen Politik, häufig in eine allgemeine wirtschaftspolitische Argumentation eingebettet. Ihre Positionen zielen in der Regel darauf ab, von verbindlichen Einzelregelungen verschont zu werden. Für zahlreiche Einzelthemen, wie z. B. den Klimaschutz, haben Wirtschaftsverbände so genannte Selbstverpflichtungserklärungen abgegeben, mit denen sie sich selbst umweltpolitische Ziele in der Erwartung setzen, dass im Gegenzug keine rechtsverbindlichen Regelungen zum gleichen Gegenstand gesetzt werden. Die Erfahrungen mit diesen Selbstverpflichtungen sind sehr unterschiedlich. Zur Durchsetzung ehrgeiziger Zielsetzungen und international verbindlich vereinbarter Zielvorgaben erscheinen sie häufig kaum geeignet.

Daneben gibt es Interessengruppen-übergreifende Verbände, wie z. B. das Österreichische ÖKOWEB.

Anmerkungen

  1. „Umweltpolitische Relevanz der Entropie: Die Energieproblematik ist eigentlich eine Entropieproblematik“, aus Josef Leisen, Dietmar Fries, Jörg Luggen-Hölscher: Energie und Entropie, Handreichung zum neuen Lehrplan Physik in der S II (PZ-Information 1/2000, Pädagogisches Zentrum Rheinland-Pfalz), S. 5

Literatur

  • Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Umweltpolitik, Informationen zur politischen Bildung (Heft 287), 2005 (online)
  • Marc Fritzler: Ökologie und Umweltpolitik. Bonn 1997.
  • Jochen Hucke: Umweltpolitik: Die Entwicklung eines neuen Politikfeldes., in: Politik in der Bundesrepublik Deutschland, Klaus von Beyme/Manfred G. Schmidt (Hrsg.), Opladen 1990, S. 382–398.
  • Georg Hünnekens, Antje Wittmann: Die Umsetzung und Anwendung des europäischen Umweltrechts in Deutschland. Umwelt- und Planungsrecht 27(3), S. 91–95 (2007), ISSN 0721-7390
  • Martin Jänicke, Philip Kunig, Michael Stitzel: Lern- und Arbeitsbuch Umweltpolitik. Politik, Recht und Management des Umweltschutzes in Staat und Unternehmen. Dietz, Bonn 2000, ISBN 3-89331-405-9
  • Bruno Latour: Politics of Nature. How to bring the Sciences into Democracy. Harvard University Press, Cambridge 2004, ISBN 0-674-01347-6
  • Edda Müller: Innenwelt der Umweltpolitik. Sozial-liberale Umweltpolitik – (Ohn)macht durch Organisation?, Westdeutscher Verlag, Opladen 1995², ISBN 3-531-11832-3
  • Heinrich Pehle: Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit: Ausgegrenzt statt integriert? Deutscher Universitätsverlag, Wiesbaden 1998, ISBN 3-8244-4291-4
  • Claus Wepler: Europäische Umweltpolitik. Die Umweltunion als Chance für die materielle und institutionelle Weiterentwicklung der europäischen Integration. , Metropolis-Verlag, Marburg 1999, ISBN 3-89518-236-2
  • Jacob Arie Goedhart: Über-Leben .... Projekte Verlag, Halle 2006, ISBN 3-86634-025-7 (Webseite)

Siehe auch

Weblinks

Staatliche und überstaatliche Institutionen der Umweltpolitik


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