Bürgerbegehren

Ein Plakat wirbt für die Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens zum Erhalt eines Gymnasiums am Ostring in Bochum, 2008.

Das Bürgerbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie auf kommunaler Ebene in Deutschland. In wichtigen Angelegenheiten können die Bürger einer kommunalen Gebietskörperschaft (z. B. Gemeinde, Landkreis, Bezirk etc.) einen Antrag auf Bürgerentscheid stellen. Dieser Antrag, der von einem bestimmten Anteil von Wahlberechtigten unterzeichnet sein muss, wird Bürgerbegehren genannt. Auf Landes- bzw. Bundesebene wird dieses Verfahren als Volksbegehren bezeichnet.

Eine besondere Ausprägung ist das kassierende Bürgerbegehren (auch: kassatorisches Bürgerbegehren oder Korrekturbegehren). Darin wird kein eigener politischer Vorschlag der Bürger formuliert, sondern die Aufhebung eines kürzlich erfolgten Beschlusses der kommunalen Vertretung gefordert. Für kassierende Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristen.

Verfahren

Die direkte Demokratie auf kommunaler Ebene ist in Deutschland zumeist als zweistufiges Verfahren konzipiert. Das Bürgerbegehren (1. Stufe), gilt dabei als Antrag auf die Durchführung eines Bürgerentscheids (2. Stufe). Lediglich in Berlin, Bremen und Thüringen ist das Verfahren dreistufig, da hier dem Bürgerbegehren ein Zulassungsantrag vorausgeht. Außer in Hessen und in Baden-Württemberg sind in allen Flächenländern der Bundesrepublik Bürgerbegehren auch auf Landkreisebene möglich.

Für den Erfolg eines Bürgerbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jedem Bundesland anders geregelt und zumeist in der jeweiligen Gemeinde- beziehungsweise Landkreisordnung oder Kommunalverfassung niedergelegt (siehe Überblick). So müssen etwa in München nur 3 % der Wahlberechtigten unterschreiben, um eine Abstimmung herbeizuführen, in Hamburg sind sogar teilweise 3% eines einzelnen Bezirks ausreichend. In Dresden beträgt der Anteil dagegen 5 %, in Rheinland-Pfalz sogar bis zu 15 %. Da sich in der Vergangenheit die Sammlung von Unterschriften in dem im Vergleich zu Dörfern sozial heterogeneren Großstädten als deutlich schwieriger herausgestellt hat, haben einige Bundesländer ein abgestuftes Unterschriftenquorum eingeführt. Je größer die Kommune ist, umso weniger Unterschriften müssen prozentual gesammelt werden.

Bei kassierenden Bürgerbegehren gelten oftmals verkürzte Fristenregelungen. Diese beziehen sich zumeist auf den Tag der Bekanntmachung eines Ratsbeschlusses oder – ist eine Bekanntmachung nicht vorgeschrieben – auf den Sitzungstag des gefassten Beschlusses.

Ist es den Initiatoren eines Bürgerbegehrens gelungen die notwendige Anzahl Unterschriften zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann der gewählten kommunalen Vertretung zur Beratung vorgelegt. Diese hat nun die Möglichkeit in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Bürgerbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Bürgerentscheid.

Anwendungsbedingungen

Neben dem Unterschriftenquorum unterliegen Bürgerbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen. Die genaue Ausgestaltung und Auslegungsweite kann aber je nach Bundesland und zuständiger Behörde stark variieren. Der Verein Mehr Demokratie hat 2008 in Zusammenarbeit mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg eine bundesweite Übersicht zu den Anwendungsbedingungen in den einzelnen Bundesländern verfasst.^[1]

Themenausschluss

In den meisten Bundesländern gelten so genannte „Negativkataloge“, die wichtige kommunalpolitische Themen (bspw. den Haushalt oder die Bauleitplanung) explizit von Bürgerbegehren ausschließen. Damit sind Bürgerbegehren zu allen Themen zulässig, außer zu den im Negativkatalog aufgelisteten Ausschlüssen.

Lediglich in Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt gilt ein noch restriktiverer „Positivkatalog“, in dem festgelegt ist, welche Angelegenheiten als „wichtig“ gelten. Sofern eine Gemeinde diesen Katalog nicht selbsttätig erweitert, sind Bürgerbegehren nur zu den dort aufgelisteten Themen zulässig.

Zwar variiert der Umfang der Themenausschlüsse von Bundesland zu Bundesland, aber

• der kommunale Haushalt (in seiner Gesamtheit),
• Entscheidungen in der alleinigen Kompetenz des Bürgermeisters,
• die personelle Besetzung und innere Organisation von öffentlichen Einrichtungen, sowie
• Entscheidungen in Rechtsbehelfs- und Rechtsmittelverfahren,

sind in nahezu allen Bundesländern von Bürgerbegehren ausgeschlossen.

Kostendeckung

In den meisten Bundesländern wird von den Initiatoren eines Bürgerbegehrens die Aufstellung eines qualifizierten Kostendeckungsplans für die im Falle eines erfolgreichen Bürgerentscheids entstehenden Mehrausgaben gefordert. In der Praxis hat sich diese Forderung oftmals als beträchtliche Hürde herausgestellt, da sie tiefere Einblicke in die Ausgestaltung des jeweiligen kommunalen Haushalts und bisweilen finanzwissenschaftliche Kenntnisse erfordert, die bei den meisten Bürgern kaum vorausgesetzt werden können.

In Berlin werden die mutmaßlichen Mehrkosten vom zuständigen Bezirksamt ermittelt und müssen von den Initiatoren auf den Unterschriftslisten ausgewiesen werden. Nur die Bundesländer Bayern und Hamburg verzichten vollständig auf die Kostenermittlung.

Rahmenbedingungen in den Bundesländern

Rahmenbedingungen für Bürgerbegehren nach Bundesländern
allgemein		Bürgerbegehren		kassierendes Bürgerbegehren
Bundesland	geregelt in	Unterschriftsquorum und Fristen	Themenausschluss (Auswahl)	Frist nach Ratsbeschluss
Baden-Württemberg Baden-Württemberg	§ 21 der Gemeindeordnung auf Landkreisebene nicht zulässig	5–10 % / keine Frist	außer zu: Bauleitpläne und Bauvorschriften, Tarife und Entgelte, Kommunalabgaben	6 Wochen
Bayern Bayern	Art. 18a der Gemeindeordnung Art. 12a der Landkreisordnung	3–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung	keine Frist
	→ Hauptartikel: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern
Berlin Berlin (Bezirke)	§ 45 des Bezirksverwaltungsgesetz es existieren keine Landkreise	3 % / 6 Monate	kein Themenausschluss, aber bei Bezirkshaushaltsplänen, bezirklichen Sondermitteln, Bebauungs- und Landschaftsplänen nur ersuchend möglich	keine Frist
	→ Hauptartikel: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Berlin
Brandenburg Brandenburg	§ 20 der Gemeindeordnung § 18 der Landkreisordnung	10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Tarife, Bauleitplanung	6 Wochen
Bremen Bremen[2]	Art. 69-71 der Landesverfassung, §§ 8-26 des Volksentscheidsgesetzes es existieren keine Landkreise	4.000[3] / 5 % / 3 Monate	außer zu: Haushaltsplan, Abgaben, Beiträge und Gebühren	3 Monate
Bremerhaven[4]	§ 15b der Verfassung der Stadt Bremerhaven; §§ 1–4, 6 und 8 des Bürgerbeteiligungsgesetzes es existieren keine Landkreise	10 % / keine Frist	nur zu: öffentlichen Einrichtungen, Zustimmung zu Gebietsänderungen, Übernahme neuer Aufgaben, Ehrenbürgerrechte	6 Wochen
Hamburg Hamburg (Bezirke)	§ 32 des Bezirksverwaltungsgesetzes es existieren keine Landkreise	2–3 % / 6 Monate	außer zu: Haushalt	keine Frist
	→ Hauptartikel: Volksgesetzgebung (Hamburg)
Hessen Hessen	§ 8b der Gemeindeordnung auf Landkreisebene nicht zulässig	10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung	6 Wochen
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern	§ 20 (Kommune) und § 102 (Landkreise) der Kommunalverfassung	2,5–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltswesen, Abgaben und Tarife, Bauleitpläne	6 Wochen
Niedersachsen Niedersachsen	§ 22b der Gemeindeordnung § 17b der Landkreisordnung	10 % / 6 Monate	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	6 Monate (bei Bekanntmachungen 3 Monate)
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen	§ 26 der Gemeindeordnung § 23 der Kreisordnung	3–10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	3 Monate (bei Bekanntmachungen 6 Wochen)
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz[5]	§ 17a der Gemeindeordnung § 11e der Landkreisordnung	6–15 % / keine Frist	nur zu: öffentliche Einrichtungen, Orts- und Gemeindegebietsfragen	2 Monate
		6–10 % / keine Frist (auf Landkreisebene: 6–15 %)	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	2 Monate (4 Monate bei kassatorischen Bürgerbegehren)
Saarland Saarland	§ 21a (Kommune) und § 153a (Landkreis) Kommunalselbstverwaltungsgesetzes	10–15 % / keine Frist (auf Landkreisebene 5-10%)	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	2 Monate
Sachsen Sachsen	§§ 24–25 der Gemeindeordnung §21 der Landkreisordnung	5–15 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben, Tarife und Entgelte	2 Monate
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt	§ 25–26 der Gemeindeordnung § 18-19 der Landkreisordnung	5–15 % / keine Frist	nur zu: öffentliche Einrichtungen, Gemeinde- und Landkreisgrenzen	6 Wochen
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein	§ 16g der Gemeindeordnung § 16f der Kreisordnung	10 % / keine Frist	außer zu: Haushaltssatzung, Abgaben und Entgelte, Bauleitplanung	6 Wochen
Thüringen Thüringen	§§ 17, 17a und b (Kommune) und § 96a (Landkreis) der Kommunalverfassung	7 % / 4 Monate (freie Sammlung) 6 % / 2 Monate (Amtseintragung)	außer zu: Haushaltssatzung, Finanzplan, Abgaben und Entgelte	4 Wochen

Geschichte

Zu den ersten Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden in Deutschland kam es in verschiedenen Ländern der Weimarer Republik (Baden, Bayern, Braunschweig, Lippe, Mecklenburg-Schwerin, Oldenburg, Sachsen, Sachsen-Altenburg und Thüringen). Insgesamt sind für die Zeit von 1919 bis 1933 dabei 551 Verfahren bekannt, die Dunkelziffer wird noch höher geschätzt. Bei 406 der 551 bekannten Bürgerbegehren und -entscheide während der Weimarer Zeit handelte es sich um Auflösungsbegehren, also solche Verfahren, die auf eine vorzeitige Abberufung und Neuwahl der Gemeindevertretung gerichtet waren.

In der Bundesrepublik wurden Bürgerbegehren und Bürgerentscheide zunächst 1956 in Baden-Württemberg eingeführt. In der Folge der Barschel-Affäre und im Zuge des deutschen Einigungsprozesses wurde jedoch bis 2005 in allen Bundesländern – zuletzt in Berlin – dieses Instrument der direkten Demokratie eingeführt.

Bewertung

In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik wurden vor allem aus den Reihen der Parteien und kommunalen Spitzenverbände Befürchtungen über eine querulantische und populistische Instrumentalisierung der Kommunalpolitik durch Bürgerbegehren geäußert. Im Zuge der Ausbreitung auf alle Bundesländer und einer vielfach erfolgten bürgerfreundlicheren Ausgestaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen zwischen 1987 und 2006 hat sich diese Einschätzung weitgehend zerstreut. So betonte der Deutsche Städtetag, dass die breite öffentliche Debatte eines Bürgerbegehrens eine akzeptanzsteigernde Wirkung, auch und gerade für kontroverse Entscheidungen in der Kommune entfalte.^[6]

Vor allem von der Zivilgesellschaft und den zahlreichen seit den 1970er Jahren entstandenen Neuen Sozialen Bewegungen werden Bürgerbegehren als ein wichtiges Instrument sowohl zur Durchsetzung konkreter politischer Forderungen in der Kommune, als auch als Mittel zum Aufbau öffentlichen Drucks auf Entscheidungsträger geschätzt. Zum Einen bietet das Verfahren die Möglichkeit, in der Regel verbindliche Beschlüsse gegebenenfalls auch gegen den Widerstand einer politischen Elite zu erwirken, zum Anderen stärkt die dokumentierte Zahl der Unterstützer die Verhandlungsposition der Initiative.

Siehe auch

• Direkte Demokratie

Literatur

• Hofmann, Harald: Bürgerbegehren und Ratsbeschluss (Aufsatz zu Forschungsprojekt), In: Verwaltungsrundschau 2009, Seite 224 ff
• Peter M. Huber: Die Vorgaben des Grundgesetzes für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. In: Archiv des öffentlichen Rechts. 126. Bd., 2001, ISSN 0003-8911, S. 165–203.
• Andreas Kost (Hrsg.): Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung. Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2005, 382 S., ISBN 3-531-14251-8.
• Dominic Krutisch und Uwe Broch: Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag im Rahmen eines Bürgerbegehrens gegen gemeindliche Privatisierungsvorhaben'. In: Kommunalwirtschaft. 2004, ISSN 0450-7169, S. 435–440.
• Andreas Paust: Direkte Demokratie in der Kommune. Zur Theorie und Empirie von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Verlag Stiftung Mitarbeit, Bonn 1999, ISBN 3-928053-65-5 (=Beiträge zur Demokratieentwicklung von unten Nr. 14).
• Andreas Paust: Arbeitshilfe Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. 2. überarbeitete Auflage, Verlag Stiftung Mitarbeit, Bonn 2005 ISBN 3-928053-74-4.
• Frank Rehmet und Volker Mittendorf: Erster Bürgerbegehrensbericht 1956 – 2007. Erstellt von Mehr Demokratie e. V. in Kooperation mit der Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie, Universität Marburg. Berlin, Marburg 2008.
• Christopher Schmidt: Unmittelbare Gemeindedemokratie im mittel- und süddeutschen Raum der Weimarer Republik, Eine Untersuchung von Verfahren und Praxis. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2007, 348 S., ISBN 978-3-8329-2607-6.
• Jan H. Witte: Unmittelbare Gemeindedemokratie der Weimarer Republik, Verfahren und Anwendungsausmaß in den norddeutschen Ländern. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1997, 282 S., ISBN 3-7890-4809-7.

Einzelnachweise

1. ↑ Bürgerbegehrensbericht 1956-2007
2. ↑ In der Stadt Bremen werden auch Bürgerbegehren als Volksbegehren bezeichnet. Es gelten zunächst die in der Verfassung des Landes Bremen festgehaltenen Bestimmungen für Volksbegehren. Hiervon abweichende Regelungen für Volksbegehren in der Stadt Bremen sind im Volksentscheidsgesetz niedergelegt.
3. ↑ In Bremen muss der Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens für die Stadt Bremen von mindestens 4.000 im Stadtbereich Bremen kommunalwahlberechtigten Bürgern unterschrieben werden.
4. ↑ Die in Deutschland einmalige Konstruktion Bremens als Zweistädte-Stadtstaat führt dazu, dass die Stadt Bremerhaven über eine eigene Kommunalverfassung verfügt.
5. ↑ Der rheinland-pfälzische Landtag hat am 8. September 2010 eine Gemeinde- und Verwaltungsreform beschlossen, die auch Änderungen für die direktdemokratischen Verfahren auf kommunaler Ebene beinhaltete. Die in der unteren Zeile enthaltenen Angaben treten am Tag nach der Verkündigung des geänderten Gesetzes im Amtsblatt in Kraft.
6. ↑ Pressemeldung des Deutschen Städtetags zur Fachkonferenz „Repräsentative versus unmittelbare Demokratie in der Kommune“, 27. November 2000.

Weblinks

• Mehr Demokratie e. V. - Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
• Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg
• Bürgerbegehrensdatenbank - Verzeichnis mit Hintergrunddaten der in der BRD angemeldeten Bürgerbegehren
• Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie an der TU Dresden e. V.
• Informationsstelle Bürgerbegehren

Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland

Politische Instrumente:  Volksinitiative | Antrag auf ein Volksbegehren | Volksbegehren | Volksentscheid | Einwohnerantrag | Bürgerbegehren | Bürgerentscheid

Landesregelungen:  Baden-Württemberg | Bayern | Berlin | Brandenburg | Bremen | Hamburg | Hessen | Mecklenburg-Vorpommern | Niedersachsen | Nordrhein-Westfalen | Rheinland-Pfalz | Saarland | Sachsen | Sachsen-Anhalt | Schleswig-Holstein | Thüringen